彭真怀：“省管县”改革须慎行

2009-06-16

王延春

记者王延春 山东省今年将在全省选择20个县（市）进行省管县（市）改革试点，条件成熟后在全省逐步推开。甘肃省近日也传出消息，将省直管县试点范围扩大到２５个县。“省管县”试点正在各地提速。

如何看待“省管县”的试点进展？“省管县”是否到了全面推开的时候？北京大学中国地方政府院长彭真怀教授近日到四川、宁夏、江西和广东等10个城市调研，了解“省管县”改革的实际效果。近日他在接受专访时表示：“财政省管以后，行政仍由市管，一些地方出现了人权、财权与事权管理上的不一致，容易产生摩擦。”

因此，彭真怀建议，在珠三角、长三角地区，适当划小省级设置，提高行政效率，减政放权，为更有活力的省级政区做出示范。

：“省管县”是对“市管县”制度框架的一种颠覆？

彭真怀：从1982年算起，“市管县”体制已经实际运行27年，基本上与改革开放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。在珠三角、长三角地区，有些县已经成为地级市的利益共同体，处在一个良性发展的过程中。现在要剥离开来，实行“省管县”，等于对地级市“断筋取肋”。因此，“省管县”改革涉及到省、市、县三级重新划分财权，取决于中央与各省之间已施行14年的分税制如何调整。在条件还不成熟的情况下，更为务实的做法是完善现有“市管县”体制，规范各行政层级的事权。

：“省管县”目前在全国普遍推开是否具备条件？

彭真怀：最近几年，一些学者提出“省管县”改革，全国人大代表、政协委员也相继提出“省管县”改革议案。中央在2004年以后的农村改革发展文件中，逐步采纳了这些建议。但我在调研中注意到，受现行体制的刚性约束，“省管县”改革事实上是一把双刃剑。我的看法是，在“省管”还是“市管”上变来变去是一种折腾，政策摇摆的结果可能会劳民伤财。

从各地反映的情况看，一些省把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入直管范围，无形中架空了地级市。作为应对策略，深圳龙岗、宝安，广州增城、花都，汕头潮阳、澄海等县（市），无一例外地都改为市辖区。顺德、南海这两个全国百强县，也被收归为佛山的市辖区。我认为，这样做实际上破坏了合理的县域经济结构，导致弱县更弱，加剧了县域经济的两极分化。还有一些获得直管的县，建设热潮空前高涨，“遍地开花”的无序建设越来越严重，形成了新的地方壁垒。所以，我认为目前“省管县”改革还不具备在全国普遍推开的条件。

：请你评价下目前“省管县”试点的进展情况？

彭真怀：到目前为止，除了海南、浙江两省外，“省管县”改革在其他省都存在操作层面的问题。海南省共有两个地级市、6个县级市、4个县和6个民族自治县，市、县在行政和财政上由省里直接管理更为便利。浙江省也是省小县少，只有58个县（市），其中的80%又集中于杭州周边200公里范围内。更重要的是

从1953年开始，浙江省一直实行省管县财政体制。尽管如此，浙江省的杭州和宁波两市仍在实行“市管县”体制。

需要指出的是，海南、浙江两省的做法，放在其他省基本无法复制，紧迫性和必要性也不尽相同。以江苏省为例，无锡、苏州等地级市的发展势头，更多地源于所辖经济强县的支撑作用。通过优势互补、设施共建和资源共享，市与县之间的整体发展已经实现了有序互动、集约高效。我了解到，江苏省13个地级市都需要县域经济的动力支持，需要周边县域的空间资源，需要市与县协调统一的政策环境。如不切实际地实行“省管县”改革，地级市发展的动力、空间和政策供给必然大大减少，发展势头就会受到抑制，不利于接轨世界城市体系。

：你认为下一步如何推进“省管县”？

彭真怀：我认为，可行的操作决定着“省管县”改革的成败。吉林省实行“省管县”后，省直管单位由原来的9个市（州）增加到43个市（州）、县，就出现了省管得着但看不见，而地级市看得见又管不着的问题。由此可见，要想在全国普遍实行“省管县”改革，前提是缩小省辖范围。但问题在于，除港澳台外，我国目前有31个省级设置，按每个省管30个县的理想化设计，把省级设置扩大到60个左右是很不现实的。民政部做过很多年调整省级设置的内部研究，时至今日也未正式推出。

因此，“省管县”改革带有浓厚的理想化色彩，在推行过程中正在出现法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新问题和新矛盾。我在调研中了解到，四川、河北两省分别辖138个县（市），其他大省平均辖89个县（市）。对于这些省来说，管理半径很难覆盖到全省的每一个县，权力有效监督成为一个很大的难题。在安徽，以阜阳为中心的皖北地区，先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处，根本原因就在于对县委书记的权力监督缺失。因此，我认为“省管县”改革需要集思广益，权衡全局，广泛听取不同意见，尤其是尊重并吸收地级市的建议。应当在细节上全面考虑，统筹兼领，经济发达地区与不发达地区区别对待。

彭真怀简介：

彭真怀，1963年出生，江苏省连云港市人，公共管理学博士，北京大学中国地方政府院长，台湾实践大学特聘专任教授。从1996年开始研究宏观经济和地方政府创新，提出过许多重要的政策建议。特别是对农村改革发展、国家能源战略、小城镇发展、两岸关系和涉藏问题等课题的调研，得到中央和地方领导多次批示。他做的《东北调查研究报告》、《西部调查研究报告》等得到各方关注。