韩明睿/文 经济学家们对美国的经济政策制定有多大影响力？在很多人看来，既然美联储几十年来多由经过经济学训练的人士领导，并有几百位经济学博士组成的研究团队提供决策支持，白宫也设有经济学家组成的经济顾问委员会，甚至不乏著名教授劳伦斯·萨默斯进入内阁担任财政部部长这样的例子，显然经济学家们握有巨大的话语权乃至决策权。然而美国国会和行政部门制定的不少经济政策都受到在野经济学家不分左右的一致批评。一些曾在政府任职的经济学家离开后，也抱怨自己提出的符合学界共识的政策建议大部分都因为政治原因无法落地。

很少有人对此的体会比普林斯顿大学经济学教授艾伦·布林德（AlanBlinder）更深。他曾加入克林顿政府的经济顾问委员会，随后担任过美联储副主席。卸去公职回到校园后，他继续在公共政策方向培养人才，还经常面向公众撰写评论和在电视上露脸讨论经济问题，在政策界有持久的影响，可以说是兼具局内人和局外人视角的常青树。对于政策制定的理想与现实之间的差距，布林德并非只怀有怨尤，甚或特朗普时代相当多经济学家的义愤，这从他关于该主题的著作《当灯光暗淡之后:经济学、政治与棘手的问题》的英文书名“AdviceandDissent”（直译的意思是“意见和异议”）便能窥见一斑。这一书名是在戏仿美国宪法中规定总统提名的高级官员在取得参议院的“意见和同意”（AdviceandConsent）后方可就职的条款，暗含了对自己所属的经济学家群体的反思。正如总统和国会在人事任命流程中应各尽其职，不可相互替代，经济学家也不能僭越自己的角色，而是应当自我限定于向政界人士给出专业意见，并在后者自主提出的政策倡议无法达到广受认可的目标时提出异见，在动用自己的智力和知识尽到建言的职责后，理解政治机制为何最后做出不理想的决策。

经济学家的失败

提供政策建议的经济学家们究竟有多不得志？书中的例子俯仰皆是。比如说，身在学院还是智库的经济学家普遍反对美国政府每年发放大笔农业补贴。这些补贴流向了只占总人口1%到2%的农民。但是在地广人稀的美国，农民群体根本不穷，包括城市贫民在内的所有其他人却要为此承担更高的食品价格。农业补贴在美国实在是过于臭名昭著，以至于布林德在书中屡次提及，却没觉得有必要向读者解释其来龙去脉。大萧条期间开始大规模推出的农业补贴，当初或许有少许的合理性，但如今早已没有任何存在的借口。农业补贴之所以存活至今，很大程度上因为两党总统候选人初选始于几个农业州，没有候选人敢于冒着得罪这几个州大批农业选民的危险，呼吁废除这些劫贫济富的补贴。

第二个被反复提及的例子是允许住房按揭贷款的利息支出在税前扣除的税法规定。大部分经济学家认为，这是又一种扭曲人们经济决策的补贴，从经济学角度来看是对租房者的歧视，有损公平。同时它也不利于效率，鼓励购房者背负过多债务，买更大的房子。美国房地产市场因此过度膨胀，作为单一产业吸收了太多的经济和金融资源，也过度集中了风险。这个问题最终在次贷危机中暴露得淋漓尽致。但也正是因为多数家庭都能享受到这一补贴，提议取消补贴将是政治上的自杀之举。

应对气候变化需要大幅减少碳排放。经济学界的主流看法是，最有效的减排政策要么是对碳排放征税，要么是建立碳排放额度的交易体系。两者听上去大相径庭，不过可以证明在运行机制和效果上没有太大的实质区别。然而在美国，两者都没能在联邦层面上实施。经济学家们主张，如果征收碳税，完全可以同时降低其他税种的税率，使得改革对总税负的影响是中性的。可是“税”在美国政界，尤其是对右倾的共和党人来说，是个有毒的字眼。提高税率在愈发极化的政治环境中已变得几乎不可能，开征新税将更是天方夜谭。至于设立排放权交易体系，需要事先发放排放许可证。在左倾的民主党人看来，允许一定的排放就意味着纵容污染，这么做不仅污染了大气，还污染了人们的良心，应当抵制。减排政策于是左右失据。

近几年经济学家们最大的谏言失败，当属由特朗普开启，拜登部分沿袭了下来的贸易保护主义措施。经济学界并不否认自由贸易下的国际竞争会产生少数输家。根据比较优势原理，制造业等领域更具人力成本优势的国家加入全球贸易秩序后，会吸纳一部分从发达国家转移来的产能，扩大自己在国际市场中的份额。优势在于人力资本等方面的发达国家，则会相应地向产业上游或其他行业转型。在转型过程中，原有产业的失业工人有的已经年长，不再有很强的学习新本领的潜力，有的已经扎根于某地，难以举家搬迁去寻求新的就业机会。他们因为不受自己把控的原因失去了工作，的确值得帮助。但是关税壁垒会提高制成品以及原材料、中间品的价格，伤害消费者和进口加工厂商，并且很可能招致对方的报复性措施，使国内产业遭受进一步打击。试图通过提高关税来“保护”人们的就业岗位，充其量是一种极其迂回而低效的就业促进政策。有研究估计，以此为手段每“挽救”一个就业岗位，每年会耗费纳税人几十万美元。

经济学家们之间并非事事一致，有些政策议题上他们的确会争得不可开交，比如金融危机后怎样刺激经济以更快地走出衰退而又不爆发债务危机，如何提高经济的长期增长率，该怎么改革美国的医疗体系，等等。问题涉及价值判断或政治倾向时就更是如此：即然美国的财政赤字和国债规模在长期不可持续，那么是应当提高税收，还是应当削减开支？如果选择紧缩，又该减少哪些项目的开销？不过，不应夸大经济学家们的分歧程度，很多问题上他们有明确共识，前几段中的议题都是例证。可恰恰是在这类议题上，他们无法说服政界，将内部共识转化为实际政策。而对于经济学界尚有争议的问题，却总有一方的声音被政界人士听到并用来为自己的政策立场背书。布林德将此总结为经济政策领域的“墨菲定律”：“经济学家们对于他们最了解和最认可的政策的影响力很小；对他们最不了解和最反对的政策的影响力却很大。”

经济政策的灯柱理论

这一现象的根本成因是，经济学家与政界人士活在两种迥然不同的文明里。身处民间的经济学家无需定期经受选票的考验，也不必面对利益集团的游说和媒体的检视，政界人士则要经常承受这种种压力。两者面临的激励不同，职业目标也不同。由此造成而且更为重要的问题是，两者面对着相差甚远的游戏规则。

在经济学家的学术研究、课堂教学，乃至在智库所从事的政策倡导活动中，他们一般会从学界发展成熟的理论或模型出发，基于社会公认的价值取向，如以社会福利最大化或更具体的提高经济产出、减少失业人数、抑制污染等为目标，代入数据展开分析并得到具有政策含义的结论——可能是提高一个税种的税率、向特定领域的研发或投资活动提供一定水平的补贴、提高某项福利的取消门槛，等等。政策实施中的细节通常不在讨论之列。研究者们也不会觉得，某些政客过去对相关问题表过什么态，有哪些压力群体会竭力抵制，或者目前处于选举周期的什么节点等因素，应当影响政策建议的实质内容及其有效性。

总的来看，经济学家们的工作还是相当单纯。政界人士可享受不到这样的奢侈。如果没有参与过政策制定，经济学家们应该只会和普通公民一样，大而化之地意识到政客们会面临来自各方面的压力，却未必能真正了解后者在政策工作中需要实际处理哪些问题。布林德将此总结为三点：政治、话术和程序。

政治的重要性不言而喻。当选并连任公职不一定是民选官员从政的全部原因，但若做不到这一点，其余的抱负根本无从谈起。所以，下一次竞选的前景永远是政界人士最为在意之事，对一项政策的支持和反对也必须结合这一点来考量。触怒那些对选民有极大号召力，或有巨额政治资金可用来为对立一方造势的压力团体，未必就会直接毙掉一份政策提案，但肯定是个分量不小的扣分项。增加失业是政客们唯恐避之不及的雷区。如果一项举措可以预见会导致某个州里数量不可忽略的一批选民丢掉工作，就别指望该州的两位参议员会开绿灯，哪怕他们与政策倡导者来自同一党派。来自拥有煤炭产业的西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦，就多次与试图推行气候政策的奥巴马和拜登政府发生龃龉，并在近年两党势均力敌的参议院几度单枪匹马地扼杀了本党的绿色立法提案，今年甚至索性退党成为院内罕有的独立人士。另外，与不少人以为的相反，政界人士事实上很看重自己的竞选承诺，不愿被外界批评为立场摇摆（flip-flop），有机会总是希望能够践行诺言。但这并不总是好事。凯恩斯有句名言：“当事实改变时，我会改变想法，阁下又会怎样？”政客们有时如能愿意冒一点被指责为食言的风险，敢于改弦易辙，而不是固守着较逊的政策立场不放，其实会对社会更有好处。

如此说来，情况似乎总是经济学家真理在握，症结在于政界人士被既得利益所绑架，无法做出正确的决定。事情没这么简单。一个重要的问题是，两个群体的视野长短有巨大的差异。经济学家最在乎长期，毕竟税率、福利、贸易协定等政策大都不是应急之举，主要影响都在长远的未来。但这样就轻视了政策变化后一两年乃至三五年的“过渡期”，有可能许多人的收入或财富就会在此期间蒙受损失，甚至直接失业。受此影响的选民当然会在下次选举中用选票表达自己的不满。政客们的眼光从而绝不可能超出这个时段，而现实中他们比这还要近视得多，至少政治顾问总会提醒他们注意最近的民意调查以及社交网络上新一轮的政治口水战。在布林德看来，经济学家与政界人士的视野长度均过于极端，最好都向着选民的需求靠拢一些。

话术恐怕为多数经济学家所不齿，对政界人士而言却可以说是工作的主要内容，对外“推销”政策或作为盟友的其他政客是他们的家常便饭。经济学家总是可以无拘无束地同时谈论一项政策的优点或收益方面以及缺点或成本方面。政客们则必须把话说得更满，对不足之处淡化处理或干脆避而不谈，否则便会给政治对手以可趁之机。当然，对方无论如何都会抓住政策的负面大谈特谈，但何必亲手给他们提供弹药？

如果选民们都有经济学家的头脑，政客们也不至于沉沦如斯。问题是，人们术业有专攻。一位普通选民可能是个出色的医生或工程师，但不太可能同时成为税务问题专家，以至于有能力判断某种税率的增减对经济有何影响，而是很可能连经济学常识都颇为缺乏，只会模糊地觉得要交的税越少越好。其实大部分选民就像这样，只能理解一些简单的逻辑，诸如政府有责任出手压降医药费用，富人应当承担起“公平”的税收份额，司法系统必须严厉打击犯罪，等等。至于高额医药开支是否本就是历史上政策干预的后果，如何向富人征税才能尽量少抑制经济发展和新增就业，对轻罪犯的高压惩处对社会整体有无不利影响……这些问题很难对选民解释清楚。他们中的大多数本来就不会每天盯住政治和政策动态不放，积极关注者又多是要么争取不到其选票要么无需争取的死硬党派分子。而以传递信息为职责的媒体，其受众乃至从业者自身就是选民的一部分，也就同样有简单化理解问题的偏向以及党派意识，加上媒体有动力以夸张刺激的报道吸引眼球，指望媒体上能有严肃细致的政策辩论并不现实。所以政治人物面向媒体和选民发言时，都知道要让讯息简短、清晰、有力，否则会轻易地失去媒体焦点和选民的耐心。如此浅薄的话语自然会令认真的经济学家抓狂。

程序是政策出台的必经之路，也是政治活动中最少为包括经济学家在内的公众所了解的一面。由谁，在何时，做出什么决定，其中有哪些具体内容，都可归入程序问题。总统四年任期中的最后一年被戏称为跛脚鸭，成不了什么大事。其实按照美国政治的规律，中期选举中总统所属政党很可能遭受挫折，选后人们也开始着眼于下一轮大选，因此总统任期的后一半都很难推进重大提案。再加上国会的低效等因素，白宫大概只有18个月左右的政策窗口，而这还没算上国会休会期等缺口。政治窗口的狭窄，常常逼迫政策制定者仓促撰写、提交立法事项，损害立法质量。另外，同时推进两项重要的立法议程会分散宝贵的政治资本，因而一般被认为是不智的。奥巴马就为争取通过医疗改革而搁置了气候变化议题。

立法草案提交到国会后如能通过，先要经过曲折而漫长的流程。国会两院中都有外交、司法、预算委员会等多个专门的委员会，乃至下一级的小组委员会，负责审查草案中属于其分管范围内的部分。委员会对草案内容修订并投票通过后，方能交由所属议院继续审议表决。委员会主席对此有极大的把控权力，可以塞进一些有利于自己的选区或与其交好的行业团体的条款，也能纳入同僚提出的类似项目，借以积累政治资本。草案到了参议院或众议院全体议员的手里，又会经历一番相似的修改过程。如果顺利的话，两院将分别通过自己的法案版本，再由联合的会议委员会商讨消除两个版本间的分歧，最终由两院再行各自投票表决统一后的版本，提交总统签署。

很显然，整个流程中会有大量的好处交换和偏离原则的妥协。经历这般扭曲变形后落地出台的“怪物”，绝无可能完美符合持任何立场的经济学家的构想。但法案的牵头人及其政治盟友又需要动用所有可用的资源来为其辩护，以帮助“推销”法案，推进立法进程。经济学家的背书就是其中一种正当性资源。所以说，经济学家以为政界人士对自己的需求是用于“照明”，发现最优的经济政策，后者实际上却如同倚靠着灯柱的醉汉，只打算用其来为政治活动的产物提供“支撑”。布林德将此称为灯柱理论。

可行的改进之路

灯柱理论表明，经济学家与政界人士在政策上的分歧和冲突，是身份、职责、激励机制等方面的深刻差异所造成的结果。重大政策由民主政治而非“哲人王”一般的专家来最后定夺，自是理所应当，否则没有合法性。但这也使得专家与政界的政策矛盾无可避免。既然如此，这一问题就只能采用权宜之计来尽量应付，不能指望得到根本解决。

布林德将经济政策失败的主要根源归纳为三条：对基础经济学的无知、意识形态，以及利益集团的影响。前两条其实互相关联。人们因为欠缺经济学常识，更容易相信一些简单粗暴的道理，而这些道理往往就是特定意识形态输出的论调。这些在前面对话术的讨论中已有呈现。布林德认为，宏观经济政策失误通常就应归结到这两个因素上。理论上来说，加强对选民的教育，提高他们的经济学素养，有助于改善现状。可惜考虑到普通人对外行知识的掌握和留存能力，这恐怕只会是个遥不可及的梦想。读者若是家里有上中学的孩子，辅导其做数理化作业时发现自己已将当年学得烂熟的知识和解题技巧还给老师，应该不难理解这一点。在微观经济问题上，前两个因素同样在起作用，但政策的扭曲主要来自利益集团的游说。根据曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中提出的著名理论，如果一项损害社会整体利益的政策的受害者分布极广且每人损失微小，同时受益者很少而人均获益很高，那么前者会懒得组织起来反对这一政策，在现实中甚至可能压根没察觉到自己利益受损，后者却有极大的动力团结到一起，推动政策出台。多项有损于广大消费者但有利于特定行业厂商的产业政策和贸易壁垒便是由此而生。

既然人群中经济学常识的匮乏和意识形态的盛行都难以扭转，那就只剩下了减轻利益集团的政治影响这一条可行的路径。当然，对于政策改革来说，完全隔绝这类影响既不可能也不必要。书中提出了历史上有过成功经验的几种策略。

针对政界普遍存在的短浅视野，可以考虑将改革成本置于长期之后。从心理学角度来看，人们觉得当下的收益或损失相对于未来更有价值。因此，同样是负面影响，选民们对遥远未来才会出现的影响的反应会比较平淡。更何况届时受影响的人中有些现在还不是选民，不可能对政客们施加压力，而等到改革的成本兑现时，如今的政策制定者大多早已离开政治舞台，不会被“问责”。上世纪80年代初，美国的社保基金接近破产，里根总统与国会共同任命格林斯潘领衔一个跨党派委员会来研究并提出解决方案。根据委员会后来递交的报告，国会通过立法，在七年时间里渐进、小幅地增加工资税，并将退休年龄从65岁逐步提高到67岁。后一项重大举措不是立即启动，甚至不是在十年内推行，而是直到21世纪才开始实施，并且要用长达22年的时间缓慢地将退休年龄提高2岁。这一改革有效地化解了危机，在随后的几十年里保证了社保基金的财务可持续性。

另一种策略是国会商议立法的关键内容时适当保密，随后在较短时间里走完立法流程，减少被压力团体挟持的机会。立法内容当然最终必须公诸于众并公开表决，但这不意味着酝酿阶段就必须早早敞开在阳光下，放任四面的攻击。具有里程碑意义的1986年税制改革法案，进入立法程序前已在政策界被讨论多年，让政策制定者们有现成的建议可供参考，不至于草率地拼凑条文，同时又避免了游说者过分关注。立法工作开始后，白宫高官和国会两党的领导人在密室中敲定了很多事项。草案从公开提出到里根签署，全程仅用了几个月，以国会的速度而言已是迅雷一般。受政治压力所迫而添加的修正案不是没有，但少得惊人。法案被公认质量极高。

不过这些策略靠的是政界人士的手腕和自觉，有时还需要时机和运气。布林德最为推荐的做法，是将一部分政策制定职能去政治化，交给技术官僚。这同样也有先例，美联储就是为人所熟知的典范。国会立法给联储规定了稳定价格和充分就业的总体目标，如何实施则基本由联储自行确定。较少为人了解的例子之一是国会赋予总统的贸易谈判“快速通道”特权。这一安排使得总统任命的贸易谈判代表可以在少受政治干预的情况下，带领专家团队谈妥可能厚达数千页的贸易协定，再由总统交至国会。国会可以投票整体通过或否决协定，但不能修改。政策制定权去政治化，部分授给技术官僚，并不意味着合法性权威的真正转移。国会依然保留终极的立法权，尤其是撤回授权的权力。对许多因党派纷争而瘫痪不前或制定了拙劣政策的问题来说，这应是一剂良方。布林德提议税收议题就依此处理，由专家委员会研究并提出方案，送国会整体批准。这听上去像是为其同侪揽权，但书中多次提醒说，经济学家们自己也有轻视民众诉求等盲点。如何制定出更好的经济政策，政界人士和经济学家两方面都需要在相互理解的基础上有所反思，并力争用制度化的手段来实现。这在政治极化的年代里更为困难，但也更有必要。