黄秋源/文

2021年12月21日，原本应该是门可罗雀的东京都武藏野市议会本议场所有的旁听席位都被填满，而同样是满席状态的媒体区甚至还有海外记者专程赶来。在所有人的注视之下，“武藏野市住民投票条例案”最终以11票赞成13票反对的结果流案。这一提案的核心——同时也是它吸引到如此多关注的原因——在于它允许居住在该市的外国人在“住民投票”中享有和本国公民同样的权力。有意思的是，类似的提案并不是日本的首例，而人口不到15万的武藏野市也很难说能对政坛产生什么深远影响。但即便如此围绕着议案而产生的关于“外国人参政权”和“民粹主义”的结构性争议还是在一时之间成为了日本全国的焦点。与此同时，如果把这起个案放到连疫情都无法阻止的全球化这一大背景下考察的话，它似乎又有了超越日本一国的更广阔的意义。

突然登上全国舞台的小城

严格来说，中文媒体里不时可见的“东京市”这一表述在日本并不存在。根据法律规定，东京是日本唯一的“都”。它由中心的23个特别区（包括有名的新宿区和涩谷区等）、西部的多摩地域（有26个市、3个町、1个村）以及岛屿部（2町7村）组成。每个下级区划都有着一定的自主性并且可以由各自市民选出行政和立法负责人。作为本文焦点的武藏野市正是东京多摩地区的一个独立行政体。在此次争议之前武藏野市在全国范围其实也是有着一定知名度的。在面积约10.98平方公里的市东隅有着一片被称为“吉祥寺”的地区。在好事者所评选的各类首都圈甚至全国“最想居住的街区”排行里，吉祥寺连续几届位列第一。以铁道“吉祥寺站”为核心的区域内不仅有着大型连锁购物中心也有个人经营的精致餐厅、书屋或服装店。再加上不远处四时景色宜人的井之头公园的存在让街区成为了宜居的代表。但现实中，就算知道“东京吉祥寺”的日本人大概也不太清楚它被包含在武藏野市这个中层的单位里。从而，这座小城在2021年年底受到的瞩目可谓是预料之外的。

武藏野市“住民投票条例案”问题的结构性起源要追溯到20多年前。日本国会在世纪之交陆续通过了几部旨在扩大地方分权的法律。在此基础之上，不少由进步主义政党执政的地方城镇也相继通过了“自治基本条例”。这些地位类似于“地方宪法”的法令里往往包含了对于“地方公投”也即日语里的“住民投票”的规定。这些“住民投票”和需要经过议会提出的正式公投最大的不同在于它们可以由市民自主发起。只要收集到了满足条件的签名后，不管是多小的议题都可以进行全民表决。但这种“常设型”的投票同时存在的一个特点是它并不具有强制力。投票的结果可以作为市政的参考，但市长或议会也完全可以无视。换句话说它更像是一种民意调查以及鼓励市民参与到公共事务中去的平台。在提案前一个月刚刚举行的武藏野市市长选举中，由进步系政党推荐的松下玲子成功实现连任。而“住民投票条例案”正是她本人在当选后立刻向议会提出的。根据松下市长的说法，此举是为了“充分发挥市民们丰富且多样的能力”。而这种多样性自然就包含了居住在市内的外国人。在松下的提案中，不论国籍，只要年满18岁且在市内居住了3个月以上就可以在“住民投票”中拥有一票。根据最新的统计数据，小城武藏野市共有登记人口14万8142人，其中外国籍的住民有3098人，占到了总数的2%左右。

从日本媒体的报道来看，松下市长和她的阵营压根没有想到这一条例会失败。这也并不奇怪。在去年3月市政府发放的问卷中，有73.2%的市民表示了对这一法案的支持。而从全国范围来看，在已经制定了地方自治条例的78个行政体中明确给予外国人投票权的也有43个。但让松下市长意想不到的反对声音却不断袭来。其中尤以自民党众议员长岛昭久的炮火最为猛烈。他自己的国会选区正包括了武藏野市。通过利用传统媒体和网络平台的发声，长岛议员迅速把这个小地方的议题和全国性的“外国人参政权”联系在了一起，而后者可以说是一直伴随着战后日本社会的一个难题。

1952年，签订了《旧金山和约》后的日本恢复了自己的主权。但一个附加后果是在日本境内的旧殖民地出生者都自动失去了日本国籍。其中又以来自朝鲜半岛的民众最多。他们或是自愿留下或是因为动荡的局势无法回到自己的故乡。在日语里被称为“在日”的这群人以及他们的后代应该被赋予怎样的权力一直存在争议。在今天，仍有相当一部分的“在日”群体因为认同等原因选择了保持并不完全等同于国籍的“特别永久居住”身份。但这就会让他们在事实上的“故乡”日本失去投票的权力。

1995年日本的最高法院对想要获得投票权的“在日”们提起的诉讼作出判决。法官在坚持国家级的选举权只有拥有正式国籍的公民才享有的同时附加了一条备注：外国人参加地方的选举并没有被宪法禁止。在此之后，包括“在日”在内的外国人能否参加、怎么参加地方选举，又或者是不是可以再向上突破成为了日本社会各势力的争论点。

右派人士虽然也知道没有约束力的武藏野市住民投票连地方选举都算不上，但把它和敏感的外国人参政权联系在一起对他们来说无疑是一个好方法。很快，自民党70位国会议员联合发表了“保护日本尊严和国益”的申明。他们在提出强烈反对的同时更近一步声称：如果放置武藏野市的案例不管这种潮流很快就会发散到全国。另一方面，法案的支持者也表达了自己的声音。包括在中国也有相当知名度的学者上野千鹤子等人都强调了对多样性的肯定。支持者们指出已经允许外国人投票的其他县市在这十年之内从来没有出现过外国人口突然增多的事件，从而反对者的指控只是一种排外的阴谋论。日本媒体事后分析道，武藏野市议会中进步和保守的议员数相差并不明显。但在过于强烈的反对攻势之下，原本属于中立的几位议员最终转向到了反对的一边，这才导致了法案最后的失败。

客观地说，除了反方的巨大投入之外松下阵营的疏忽也是很大的一个漏洞。比如，前面提到日本全国有不少城镇都批准了外国居民的投票权，但他们普遍需要满足“在住三年以上”这一条件。而许多自治体还有额外的诸如获得“永久居住”身份等要求。像武藏野市这样只需三个月的先例只有神奈川县逗子市和大阪府丰中市两起。《东京新闻》就批评道，其他县市在提出法案前每个月都会召集一次圆桌会议，得到最大的共识后才付诸表决。但武藏野市基本只是以一纸告知就想过关，实则有些草率。松下市长在法案失败后承诺会虚心接受市民的声音。但同时她也没有放弃，表示会尽快提出修正案。

“无民粹乌托邦”的瓦解

上述保守政客们的宣传虽然看上去非常喧哗，但从某种程度上来说他们仍然停留在一个制度化的理性层面。有武藏野市的自民党议员就表示自己主要反对的是过短的在住时间规定而并不是外国人可以投票这件事本身。相比之下让更多观察者感到担心的是在“体制外”的裹挟着排外色彩的民粹主义运动。在最终投票前的周末，宜居的吉祥寺站前就出现了不怎么适宜的景色。民粹右派势力高举类似“武藏野市将被外国人占领”的标语进行游行及宣讲。其实认为自己的意见没有被现有体制所反映的这些团体从法案刚被提起时就已经陆续开始行动。同时，在虚拟的互联网社区只要输入案例的关键词就能轻易发现更为不堪的针对市长、议员以及外国住民的攻击。有学者表示武藏野市的失败有可能变成一个负面的先例。民粹分子学习到了只要集中力量攻击一两位中立议员就能彻底逆转最终投票结果的动员模式。

站在一个更高的角度来看，许多人也不禁怀疑日本对民粹主义的“免疫”是不是也要被攻破了。在相当一段时间内，日本被国际学术界和媒体视为是一个较少受到民粹影响的“乌托邦”。在发达国家中，日本没有选出过像特朗普这样的最高领导人或者发生类似于脱欧的大规模群众运动。而可以明确归类为民粹主义的在日语里被称为“网络右翼”的族群也像其他民主社会中的极端意见一样：虽然永远不会消失但也不可能成为主流。总结不同学者们的观点，造成这一结果的主要原因大概有以下三点。首先，日本国内的外国人口数量依然不高。虽然在东京这类大城市里只要走两三个便利店就会遇到外国人收银员，但在全国人口层面外国人只占到总数的1.76%左右。这和欧洲主要国家的10%以上相去甚远。其次，日本社会在财富的分配上相比于欧美也更加均衡。在此之上，前首相安倍晋三推出的所谓“安倍经济学”虽然褒贬不一，但就失业率一度达到了低记录的2.3%来说日本经济发展的“饼”本身也在增大。最后，日本的媒体相比欧米也“保守”得多。这里的保守不是指政治上的立场，而是指它对于取材和评论的态度。虽然日本媒体也有左右之分，但不管是哪一方都不会过于强调自己的倾向。像美国Fox电视台那样可以吸引甚至是煽动一类特定政治受众的电视台在日本基本不可能存在。

顺着这个逻辑，我们也可以倒推日本民粹变强的原因。进入新世纪后，日本政府面对少子高龄化的压力隔段时间就有放宽外国人短期劳工和长期移民的新举措。而全球疫情造成的经济缓行更是在这两年直接挤压到了部分本国人的就业空间。最后，和一直以来零散的“网络右翼”不同，有组织的利用新媒体来宣传自己的政策并试图寻求全国性突破的民粹团体也在逐渐增多。这些因素的结合才导致了日本长久以来对于民粹主义的“防火墙”出现松动。而武藏野市的条例失败只是这一长期趋势最新的体现。

但同时我们也不能忘记的是学界事实上并没有对“民粹主义”有统一的明确界定。日本的相关例子更是证明了它的多样性。包括到现在为止的本文在内的各类分析都倾向于把民粹和排外与右倾的政治潮流联系在一起（可能因为美国的桑德斯和欧洲的绿党们都没有真正取得成功）。这本身确有一定合理性。比如在日本被视为带有民粹色彩的政治家石原慎太郎和桥下彻都曾有过排外色彩及历史修正主义的发言。但更偏向于左的民粹主义在日本也同时乘上了这波浪潮。一个例子是由前演员山本太郎于2019年成立的令和新选组。该党基本共享传统左派在外国人待遇、历史认知和劳工保障等议题上的立场。但“新选组”其他类似“立刻停止所有核能发电”和“废除消费税”等基本没有实现可能但又受到底层民众欢迎的政见让它有了被赋予“民粹”头衔的合理性。在成立不到四个月后举行的参议院选举中，令和新选组立刻获得了两个席位。同时在比例选区4.55%的选票也让它成为了可以得到资金补助的“国家级政党”。也许更能说明日本民粹政治多样性的是和“新选组”同一届进入国会的“守护国民远离NHK党”。如其党名所暗示的，该党最主要的一个政见就是废除作为公共电视台的日本放送协会NHK。因为NHK可以“依法”强制对拥有电视机的家庭收取契约金从而引发不少日本民众的反感。这一单一议题政党只因为其诉求的极端性就能取得成功可谓是民粹主义在日本社会最好的一个注脚了。

来自大阪的启示

对于不同立场取向的“民粹”，少数被公认的共同点之一可能就是它们对“既成体制”的攻击。而不管是武藏野条例的反对还是几位议员的当选都还只是没有对体制根基造成动摇的“皮毛”。但其实，打着反体制的旗号并真正“夺下”体制的实例在日本已经发生。这就是由上文提到的桥下彻在大阪所创立的“维新会”。

作为一个经常上电视的前律师，桥下清楚知道自己的修正主义史观是不可能在地方选举中获得绝大数民众支持的。于是他所选择的更精准的“靶子”是在大阪地区存在的“二重行政”。虽然大阪一直被视为日本的“第二城”，但如开头所说日本现在仅有东京这一个都。除它之外的城市不论规模再大都只有“政令指定都市”的地位。这一方面意味着市政府的自治权受到上级行政单位的限制。比如大阪市就需要听从更上一级的“大阪府”的管理，在财政分配上作出牺牲。再者，府和市之间的对立又常常会造成资源的浪费，比如设计走向重叠的列车线路等。2008年，打着改革旗号的桥下当选大阪府知事。他很快就发现了自己想要废除“二重行政”的努力在被既得利益者控制的府议会里面根本无法推进。由此他下定决定要组建自己的政党，也即后来的“大阪维新会”。2011年，成立才不久的维新会就获得了当年大阪地方大选的胜利。一直到十多年后的今天该党派仍然拥有大阪府议会的单独过半席位，并且是大阪市和相邻堺市的市议会第一大党。

大阪维新会的崛起以及它所带有的民粹色彩是日本学者们一直以来关心的对象。比如神户大学的教授砂原庸介在《大阪：大城市能否超越国家》一书中就从政治学的理论出发进行了分析。砂原指出现在日本城市中地方选举的基本单位大多是有两个以上席位的中选区。这意味着一名候选人有时只要得到三分之一左右的选票就可以当选。一个直接后果是许多议员变成了特定利益集团——比如一个大工会或一类专门职业——的代理人。因为这些团体的“组织票”本身就足以让他们胜利。而占据人口绝大多数且没有组织隶属的市民就变成了“沉默的大多数”。从这个角度出发，大阪维新会的“民粹”颇有回归到这个词最原本意思去的积极意味。该党通过对于“市民”立场的强调从而用一种类似“直接民主”的方法打破了现有的权力结构。但对于民粹型政党来说更大的挑战可能还是在自己成为了“建制”之后要如何再像以前那样动员起群众。这个问题在大阪同样也发生了。桥下彻和大阪维新会为了实现自己消除不必要行政成本的承诺，先后在2015年和2020年发起了两次旨在融合市和府行政的所谓“大阪都构想”公投（顺带一提，包括“在日”在内的外国公民自然没有参加的权力）。但选民对于维新会的支持并没有直接转移到公投上，两次投票都以微小的差距迎来失败的结局。

大阪公投的失败却给了研究者们一个难得的机会。关西学院大学的教授善教将大就用了定量和定性的多种方法对公投和民粹进行了颇有深意的分析。在获得三得利学艺奖的作品《维新支持的分析》一书中，善教教授首先批评了长久以来学界对于民粹主义的预设立场。不管是研究还是报道都倾向于把民粹政党或候选人的支持者假定为是被非理性冲昏了头的“乌合之众”。但维新在选举上的成功和公投上的失利就暗示了选民在狂热背后所隐藏的理性算计。善教特别统计了选民在选举中对于议题把握的“信心度”。他发现对于市府合并的公投，8成左右的选民认为自己对合并的利弊两面有足够的了解，这一数字大大高于民众在常设选举中的信心值。这个结果和在各类媒体中发生的对公投高强度的论辩有着密切联系。在进一步比对投票倾向后，他得出结论：公投失败的原因不是反对维新的势力增加而是原本支持他们的人减少。换句话说，本来按照理性算计支持维新改革方向的选民对于这个具体的合并案（特别是合并后社会保障及税金改革）同样出于理性地表达了不满。

以上两位学者的著作可以说给大家稍微带来了一丝慰藉。因为他们证明了在看似疯狂的民粹潮流背后有着清晰可循的结构性因素。而公共领域的充分讨论虽然无法扭转社会中的极端意见，但它还是能在所谓“后真相时代”维持制度的有效性。桥下彻本人在第一次公投失败后就按照约定退出了政坛，目前只有间接性对维新会保有影响。但以大阪维新为母体的全国性政党“日本维新会”即使没有了这个政治名人的加持仍然保持了强劲的势头。在去年刚结束的日本众议院选举中该党在大阪选区推出的候选人全部当选，而它在国会的总体席数也成长到了之前的四倍左右。可剑指全国的“日本维新会”其势力仍然只停留在以大阪为核心的关西而没有更大突破也是一个不容忽视的事实。维新裹挟的民粹色彩后续会在日本全国的舞台上如何发展？而正反势力又会在“住民投票”之外的战场如何交战？这些问题的答案可能不止对于日本具有重要参考。