都江堰土改：行政破了法律的局

作者：姜洪桥

发布日期：2008-09-25

经济观察报记者姜洪桥 指着已经被震垮一半的曾经是“农家乐”的一排房子，都江堰青城山镇泰安村一组的村民皮兵很干脆地说：“想买的话，100万拿走。”当然，价值百万的绝不是那排破旧的房屋，而是房屋脚下的那片宅基地。

在地震之后的都江堰各乡镇，与皮兵一样焦急等待转让自己宅基地的农民还有很多。除了重建的日常事务之外，他们最关心的就自己手里的宅基地何时能够合法流转，并由此获得重建家园的资金。

如果这些宅基地真的如当地政府许诺的那样顺利转让的话，那将是中国农村土地产权制度改革史上一件破天荒的大事。尽管集体建设用地流转已经讨论多年，全国各地都在试验，但至今尚无根本性突破。城乡统筹工作中土地产权制度改革最难，而土地产权改革中宅基地的流转最难。

宅基地流转

拿着刚刚颁发的崭新褐色集体土地使用证，皮兵有点恼火。

让他恼火的是使用证记事栏中打印的一行字：“拆迁、改建、翻建……土地登记内容发生变更及土地他项权利设定变更、注销的，持证人及有关当事人必须办理变更土地登记。”皮兵难以理解的是，明明说允许宅基地流转，为什么还要在土地证上加上这句话，“这不是多余嘛，投资者看了这句话谁还敢来？人家买了你的地当然要改建了。”

皮兵的恼火情有可原，5·12大地震之后，6月底，成都出台了灾后重建的46号文件，明确允许社会资金参与开发重建，这一措施被当地称为“联建房”。这一政策在尊重农民意愿的基础上，允许自由选择，既可以是集体合作，也可以是个人洽商。文件在第四部分提出，“做好产权流转工作，要推动已登记发证的农村集体建设用地和房屋的依法流转。受灾农村地区范围内合法取得并经确权、登记的集体建设用地，可以转让、出租、抵押、作价入股和合作等方式流转使用”。听到这些消息，皮兵盘算着把自己的近1000平方米的宅基地转让出一半或者三分之二，得到的钱用来重修房屋或者干脆去镇上买套房子做买卖。

46号文件出台后，都江堰青城山镇空前热闹起来。来自成都和周边城市的市民和投资者蜂拥而至。当地村民说，震后来此地的人居然比震前还多，但都不是来旅游的。8月30日，青城山镇召开了联建房咨询会，青城山镇的绝大多数村民派了代表，皮兵也去了，来自各地的市民和投资者也来了，据说规模有上千人之多。

不过，如皮兵所料，这些投资者还真的被土地使用证上的那一行字挡住了脚步。皮兵称，见过上百人，都谈不拢。甚至有人开出150万的价格来，只要土地使用证能够过户，立马给钱。按照现有的《土地管理法》，农村宅基地只允许在集体组织内部成员之间转让，城市居民是无权合法获取的。在成都市内拥有一家商务酒店的老板陈江川告诉记者，来灾区参与重建当然要尽份力，但也不能干亏本的买卖，“我们投资了却不能发土地使用证，谁也不是傻子嘛！”

如今，青城山的农民比任何时候都更关心政策和国家大事。聊天时，皮兵甚至跟记者谈到10月份十七届三中全会可能会讨论集体建设用地流转问题，可能修改土地管理法。

刚刚听说要给各户颁发土地使用证时，皮兵非常兴奋，“盼星星盼月亮地等了一个月，拿到了证，打开一看心就凉了半截”。皮兵第一反应就是找村干部要个说法，但村干部跟他一样无奈。泰安村一组一位周姓的村民小组组长也向记者抱怨土地使用证上的那段备注，那段话分明是给投资人未来获取合法权益埋下了障碍。他宣称已经向上级政府反映了意见。意见有两条：第一，能不能给参与联建房的社会投资者颁发房产和土地使用双证？第二，能不能把集体土地使用证中的那段话删除？

9月初，联建房的热潮似乎有点减弱。由于担心春节前不能重建家园，皮兵发牢骚说：“这些当官的，不行！”但是当官的这次确实被冤枉了。事实上，他们比皮兵还着急。

法律困境与行政力量

罗朝鹏，这位都江堰市委副秘书长兼统筹城乡工作局局长正为集体建设用地流转问题忙得团团转。村民和基层政府反映的问题罗朝鹏早已明了。

“我给国土局和房管局做了协调工作，希望能够把办证手续明确下来”，罗朝鹏回忆，国土局和房管局的干部都犹豫，都说不敢办，因为不符合现有法律。按照现有法律，集体建设用地流转尚存障碍，而宅基地（按国土管理系统解释，宅基地属于集体建设用地）在市场上流转则完全不可能。协调的最后结果是在咨询会上宣布给联建房投资者办理土地备案。但这个备案毫无法律效力。

罗朝鹏承认，集体建设用地包括宅基地流转确实与现有法律体系存在冲突，都江堰的做法是在遵守现有法律的前提下实现流转，因此难度很大。“不过，既然是改革，就不可能不与现有法律发生冲突。”为此，统筹城乡局想了很多办法，试图在现有法律系统中寻找合理依据。比如，宅基地不能对城市居民转让，但以集体组织名义转让是不是就合法了？农民把宅基地交给集体组织，然后再买回来，性质是不是就变成一般的集体建设用地了？都江堰当地政府能做的就是寻找法律未禁止的空间。

尽管困扰不断，都江堰乃至成都的农村产权改革仍旧有条不紊地推进。早在2007年底，成都作为城乡统筹试验区已经定下了开展农村产权改革的计划。2008年1月，都江堰第一个成为农村产权改革试点。这也是都江堰在集体建设用地流转问题上进展最快的原因之一。

5·12地震后，罗朝鹏也在第一时间参加到抗震救灾工作中，那个时候很多人都已经忘了农村产权改革计划。十天之后，成都市委书记李春城指示，要把救灾重建工作和农村产权改革结合起来。罗朝鹏这才从一线撤下来，开始着手安排农村产权改革事宜。

把救灾重建和农村产权改革结合起来是成都市的一个独到安排。尽管这一点在早些时候并没有被认识到。震后成都市政府其实先出了37、38号两个文件。这两个文件对于重建工作指导以统规统建为主。罗朝鹏计算，如果全部是统规统建安置灾民，都江堰需要200亿资金。这对年财政收入30亿的都江堰来说简直是个天文数字。很快，基层政府都认识到灾后重建和农村产权制度改革结合的双赢效果。

灾区特例？

在5·12地震中，都江堰受灾较重。都江堰的农村产权制度改革因此也受到地震灾害的影响。那么，都江堰的改革是不是一个特例呢？

农村土地产权改革试点事实上不止都江堰一市。据了解，基本未受灾害冲击的双流、温江和大邑同样在2008年初被列为农村土地产权制度改革试点。成都的农村产权改革在震前已经逐步安排下去。

罗朝鹏表示，在2007年底成都市委明确了农村土地产权改革的方向。他指出，当时定下的方向是明晰农村土地产权，建立一套权益明确、归属清晰、流转流畅的制度来增加农民财产性收入，促进农村生产要素的流动。“这才是改革的真正核心”，罗兆鹏说。

都江堰国土局国土服务保障办公室主任王强告诉记者，在2005年，国土资源部已同意成都开始城乡建设用地增减挂钩试点，把立项权下放到四川省国土资源厅。此后，都江堰开始了确认产权颁证工作。灾后，这一速度加快，现已办理7000多户，预计到10月份基本完成。与此同时，集体建设用地产权交易平台和抵押担保机构也开始成型。

另外值得关注的是，在成都成为城乡统筹试验区之后，中央各机构和部委在2008年4、5月份之间，密集考察成都。一个并未公开的消息是，8月份，也就是在成都公布灾后重建与产权改革相结合的文件之后，国土资源部与成都市签署了一个协议，在成都开展集体建设用地出让制度试点。同时，据可靠消息，国土资源部政策法规司已经初步完成了《土地管理法》的修改草案，其中明确提出集体建设用地以及宅基地应当确认产权和使用权并合法流转。

国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员贾若祥认为，成都的改革在法律上有所突破。中国的特点是采用试验区的形式，以行政力量推动，用这种方式屏蔽现有法律障碍。事实上，按照现有规定，集体土地只能在集体内部转让，或者将土地退回集体，农民缺乏利益保障，也并不符合物权法精神。

成都以宅基地确权和流转为基础，尊重农民权利和意愿的做法与以往各地以集体形式合作的土地流转试验还是有所不同。中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映认为，农村产权制度改革首先要明确农民的权利，享受同等国民待遇。如果是集体合作，最好是企业和农民签订协议，村委会可以作为中介。之前的集体合作存在一些问题，股份化、公司化之后，农民的权益得不到保障。而且，没有个体的宅基地流转，就无法反映真实的市场价格。“不用过于担心农民丧失生活来源，农民很清楚他们转让土地的后果。”王小映说。

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