记者 李晓丹 近期，各地政府在住房和城乡建设部的要求下，目前正紧锣密鼓地制定“中小城市基础设施完善‘十二五规划’”，“重点发展中小城市和小城镇”似乎已成为未来政策考虑的一个重要部分。对此，中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁表示疑虑：“这一政策的经济合理性需要慎重考虑。”

中国在上世纪80年代实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的政策，放宽了对城市发展和对要素自由流动的限制。在1978-1998年，城市化率提高了15个百分点，达到33.3%，城市化显著加快。

“但这也同时导致了这20年期间城市化发展不均衡，主要表现在中小城市和小城镇数量迅速增加，而城市平均规模显著下降，大城市数量偏少、发展滞后。”王小鲁表示，中小城市的发展尽管为农村人口向城市和非农产业转移提供了条件，但由于城市规模过小，缺乏规模经济性，降低了资源配置效率。尤其是小城镇发展的情况更不容乐观，一些建设投资也没有得到相应回报，导致了资金和土地资源的浪费。

“中国的经验证明，凡发展得好的小城镇，几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围以内。”王小鲁1999年通过对中国666个城市的数据进行计量经济学分析，发现不同规模的城市具有不同程度的聚集效应和外部成本。“全国的‘百强镇’，90%以上集中在长三角和珠三角地区。而这两个地区的共同特点，它们都形成了以超大城市为核心，以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。没有这样的条件，孤立的小城镇很难发展起来，也难有良好的经济效益。”

很明显，对中国这样人口密集、土地稀缺的国家，如果采取向中小城市和小城镇倾斜的城市化道路，城市化对土地的占用量将会大幅度上升，18亿亩耕地保护红线无疑会被大大突破。

“在城市化过程中，有一些挑战是我们必须面对的。”王小鲁认为，过去的政策实际上把城市居民分成了两类人，原有的城市居民有资格享受城市的社会保障和公共福利，而外来转移人口，包括那些已经转移到城市多年、长期在城市打工的新城市居民，则大部分被排除在外。近年来这方面情况有所改善，但远未彻底解决问题。

“真正的困难不在于大城市有没有财力负担迁入人口的社会福利和保障。事实上迁入人口为城市做出的贡献，完全可以覆盖他们的社会保障成本。”王小鲁表示，要解决的问题在于首先把钱花在哪里，这需要重新调整收入分配结构，而且势必触及现有的既得利益。“只有下决心推进财税体制和社会保障体制改革，才能逐步解决城市化中的一系列问题。而绕开大城市，政策向小城市倾斜，并不能真正解决这些问题。”

王小鲁强调，“在市场调节的基础上搞好区域布局规划和城市规划，并消除逆市场的政策倾斜，是促进城市规模优化主要应考虑的手段。”