陈锡文释疑土地新政

记者李平 相关部门已经启动了相关土地法规的修改，以适应最新的土地管理政策。

11月6日晚上，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在北京大学国家发展透露了这一消息。他主持起草的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》被认为是中国“第三次土地改革”的纲领。

这份文件试图调整国家、集体和农民的土地权益关系，以防范地方政府和商业资本对农民土地权益的侵犯。

“现在职能部门正在研究推进承包地的确权、登记、颁证，以及建立对农地流转的管理和服务机制。”陈锡文说。

辨析“长久不变”

围绕土地制度的争论由来已久。一些激进的学者曾寄望10月份的中共中央十七届三中全会能够在土地产权问题上“破冰”，开启中国土地私有化和自由买卖的进程。不过会议最终公布的《决定》，对既有的土地所有制并未弱化。

陈锡文称，关于土地所有制问题我国《宪法》已经明确。根据《宪法》相关条款，城市土地属于国家所有，农村土地除法律另有规定的外属于农民集体所有。“中国共产党必须在宪法规定下工作，宪法没改，三中全会不可能修改这一条。”

不过让改革倡导者们欣喜的是，这次的《决定》允许土地流转。在他们看来，允许土地自由流转就意味着农民的土地可以财富化，用一位颇负盛名的社会学者的话说，“农民获得了市场经济的入场券。”

“有些同志打电话来很兴奋的说，现在开始允许土地流转了，你们真做一件大好事。”这让陈锡文感到很尴尬。“很多同志不是搞农村工作的，这是很大的误解。”

他说，“事实上早在中共中央1984年一号文件就已经提出，农民可以把土地承包经营权有偿转让，鼓励土地向种田能手集中。” 此后1993年的中共中央11号文件进一步明确，允许农民在土地承包期内流转土地。

陈锡文认为，此次新政真正的有意义的是，赋予农民更充分、更有保障的土地承包经营权。用《决定》的话说，即“现有的土地承包关系保持稳定，并长久不变”。

何谓“长久不变”，曾引发广泛的猜测。陈锡文认为，“这次执政党向立法机关提出来要把农民承包期从30年再扩展为长久不变，具体怎么写，由人大定，肯定比30年更长，比很多人猜测的70年也要长。”

防范土地兼并

对于如何防止出现违背农民利益的土地流转，陈锡文称，“这个事情非常复杂，矛盾也很尖锐。”

目前，围绕农村土地问题的冲突纠纷取代农民负担成为中国农村最尖锐最突出的矛盾。土地纠纷除了过去长期存在的集体内部分配不公，更为让人触目惊心的是地方政府与企业强征农民土地的问题，已经造成多起群体性事件。

因此，相对于激进改革的要求，另一些学者和官员则担心土地流转失控。尽管目前中国农村5亿劳动力只有1.2亿左右从事农业生产，但由于中国城乡分割的户籍和社会保障制度，土地是绝大部分农民生计所依。

陈锡文也有类似的担心。“目前令人担心的问题是，外出流动就业农民并没有稳定地融入城镇，但他的土地承包经营权却被强制或半强制地流转。”

他把解决这个问题寄望于征地制度改革。在他看来，此前征地之乱，源于《宪法》。宪法在明确土地所有权之余，更规定国家可以依法征收土地用于社会公共利益。“仔细推敲一下，这部法的行文有点问题。”

问题在于公共利益界定混乱。据陈锡文透露，2004年国务院曾经要求过组织专家研究，拟定公益性目录作为政府征地依据，但结果不了了之。“不是我们不想改，即使美国、加拿大这些国家也都没有一个明确的目录。”

一个现实的选择是，把土地的管理模式从所有制管理转变为用途管理，并缩小政府征地的范围。“城市规划圈以外非公益性项目如果符合规划、纳入年度用地指标可以不征，让农民和开发商直接谈判，可以转让，可以出租，也可以参股。”

事实上，这个改革方向由于涉及到《宪法》以及相关的土地管理法的修改，以及重大利益调整，操作复杂，只能渐进推动。“执政党向有关部门、向立法机关提出要求，尽快完善相关法律法规和配套郑则，规范农村土地管理制度改革，据我了解有关部门正在抓紧制订这套细则。”陈锡文称。

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