蒋飞/文 ►►►核心观点

我们在前期发布的《消费税改革——财税改革系列研究之一》分析了当前较为突出的财税问题一是税收与非税收入结构有待优化；二是中央与地方财权事权有待进一步优化。进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。而消费税改革的重心大致从过往的调整税率、增加税收项目逐渐转变为后移征收环节与稳步下划地方。

本文聚焦企业部门贡献的另外两大重要税种：增值税和企业所得税。2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。为增值税和企业所得税的改革提供了思路。

目前国内增值税是我国税收的第一大税种。收入由地方征收后按照中央：地方5：5分成。2023年国内增值税收入6.93万亿元，占当年全国税收收入的38.3%，占GDP比重为5.5%。国际对比看，增值税对我国税收的贡献相对较高。我们认为未来一段时间可能的改革方向有三点。

第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。

第二，优化共享税分享比例和规则，或需更多时间调整。其有助于缓解留抵退税在地区间分配不均问题，更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。若增值税地方分成部分采取消费地原则，以2022年各省居民消费支出占全国比重大致衡量消费地原则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分布看，人口、消费支出较高地区如河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高增值税收入。

第三，进一步简并税率。可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。假设未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，地方政府增值税收入总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经济生产附加值较高的省（直辖市）增值税收占全国比重可能略有上升。

企业所得税是我国税收的第二大税种。收入除中央独享部分之外，按照中央：地方6：4分成。2023年企业所得收入4.11万亿元，占当年全国税收收入的26.2%，占GDP比重为3.3%。

我们认为未来提高企业所得税地方分成比例或许是一个可选方向。

若分成比例从央地6：4改为央地5：5分成，大约可带动地方财政收入增长3.5%，北京、上海、浙江、天津、山西等省（直辖市）财政收入增长幅度相对较高。（以上相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考）

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正文 

我们在前期发布的《消费税改革——财税改革系列研究之一》分析了当前较为突出的财税问题一是税收与非税收入结构有待优化；二是中央与地方财权事权有待进一步优化。进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。我们从“如何支持地方增加自主财力，拓展税源”的角度切入，首先讨论了消费税。

本文聚焦企业部门贡献的另外两大重要税种：增值税和企业所得税。这两种税主要在生产流通/再分配环节征收，税源地域分布不均匀，若全部归属地方可能加剧地方竞争，因此更加适合中央与地方分享。2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。这为增值税和企业所得税的改革提供了思路。

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增值税改革

如何影响地方财力？

1.    我国增值税现状

目前国内增值税是我国税收的第一大税种。财政部数据显示，2023年国内增值税收入6.93万亿元，占当年全国税收收入的38.3%，占GDP比重为5.5%。

增值税对我国税收的贡献相对较高。2010—2019年，我国的国内增值税占税收比重平均为30.8%，明显高于同时期重要国家如英国、法国、德国、日本、韩国等（2020年至今可比数据不足，故采用2010—2019年数据）。实际上增值税几乎是大多数发达国家税收的最重要来源之一，也是全球各国广泛征收的税收。1954年法国成为世界上第一个实施增值税的国家至今，推行增值税/货物与服务税的国家达到174个，同时有20个国家采纳窄税基的销售税（如美国的零售销售税，即对动产与部分服务课征）。不过由于我国税收占GDP比重相对偏低，尽管增值税贡献税收较多，但我国增值税占GDP的比重较欧洲许多国家更低。

从应税项目看，我国增值税的征收对象涵盖绝大多数商品和服务。增值税顾名思义对“增值额”征税，主要依赖层层抵扣原则。我们假设A、B、C三个企业分别居于上、中、下游，B企业在购买A企业的货物或劳务时，支付货款的同时还支付了增值税的进项税额；而B企业向C企业销售货物或劳务时，B企业在收回货款的同时还收回了增值税的销项税额。B企业可以用其收回的增值税销项税额扣减其支付的增值税进项额，而其中的正数的差额即为该企业所需缴纳的税款（若销项税额—进项税额为负则可进行留抵退税）。事实上，所有企业均在抵扣链条中，缴纳的税款本质上是收回税金大于支付税金之间的差额。

从计税方式看，我国增值税实行从价计税，并且是一种价外税。税基锚定销售额，销项税额=销售额(不含税)×税率，或者销售额(含税)÷(1+税率)×税率；进项税额=购买额(外购原料、燃料、动力等)×税率（扣除率），另外也可根据取得的增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书、农产品收购发票或销售发票等凭证上的增值税额进行计算。

从税率看，不同规模、不同行业税率有所不同。我国对小规模纳税人征收增值税率相对较低，一般不超过5%甚至免税。对于一般纳税人，税率为6%、9%、13%三档，其中对增值电信服务、金融服务、生活服务等服务业项目征收税率为6%，对大部分货物、劳务销售以及有形动产租赁服务征收税率为13%。

从税收归属原则看，目前我国采用的增值税税收原则为生产地原则，即商品或劳务在哪一地区生产，增值税就归属于该生产地。建立在生产原则基础的税收共享有利于调动地方政府发展经济积极性，但不足之处是容易促使地方政府干预市场，并对经济增长方式、地方政府职能行使、财政秩序规范等产生一定的不良影响（吕冰洋，2024）。

从央地共享情况看，我国目前征收的国内增值税为中央：地方按5：5分税。另外，海关代征的进口环节增值税全部归属中央，其规模也不小，但相应地中央需要承担绝大部分的增值税（和消费税）的出口退税，二者几乎相互抵消。财政部数据显示，2021年，进口货物增值税收入为1.67万亿元，全部归属中央，达到当年国内增值税收入的26%以上；而出口货物退增值税1.81万亿元，也由中央承担，中央支出已经完全抵消收入。

从增值税贡献省份看，由于增值税征收遵循生产地原则，并且进口环节增值税由各省征收后全部上缴中央，生产大省如广东、上海、江苏、浙江、北京，进口贸易大省如天津、辽宁、福建等增值税收入贡献较多。

从增值税贡献行业看，第二产业税收贡献能力比第三产业更加突出。2023年发布的《中国税务年鉴》数据显示，2022年二产、三产国内增值税收入分别占比56.2%和43.8%，而当年二产、三产占GDP比重分别为39.3%和53.5%。主要是我国工业、建筑业等增值税的税率相对服务业更高。2022年制造业、批发零售业、金融业和建筑业四大行业国内增值税合计占比达到80%以上。制造业中，烟草、通用设备、汽车、计算机通信设备贡献较高。

2.    我国增值税改革的线索

我国自1979年引进增值税制度，之后经过探索与发展，大致经历了税收项目不断扩围、2009年将购进固定资产纳入增值税抵扣范围、2016年全面营改增、2017年简并税率“四改三”、留抵退税试行与推广等阶段，从个别城市、个别行业试点到覆盖国民经济三次产业转变，从生产型到消费型转变，税基逐渐扩大，税率简并、下降。征收规模不断增长，国内增值税收入从1990年的353亿元增长到2023年的6.9万亿元，占税收总额的比重从1990年的12.5%上升至2023年的38.3%，占GDP比重也从1994年的2.1%到2023年的5.5%。

经济合作与发展组织（OECD）在2020年发布的《税收政策改革（2020）》中首次专门收录了我国增值税改革的最新经验做法，认为我国2016年以来实施的一系列增值税改革，符合OECD《国际增值税/货物劳务税指南》（The International VAT/GST Guidelines）的原则要义，极大地改善了我国增值税制度的设计和运行。

根据《国际增值税/货劳税指引(2017)》，增值税的核心特征包括对最终消费者的征税、抵扣制原则、中性原则、征税效率、确定性与简便等。“对消费者征税”和“抵扣制原则”意味着增值税层层抵扣，链条完整，最终必然将税收负担落到最终的消费者。“中性原则”意味着不同类型的交易，无论是传统的交易，还是电子商务均应该具有相同的税收待遇。“征税效率”“确定性与简便”意味着税法应该清晰及简明。

从这个角度看，未来一段时间，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条可能成为增值税改革的重点方向，优化共享税分享规则（分配原则从生产地原则转变为按照人口、消费、发票等因素分配地方增值税收入）以及进一步简并税率可能需要更多时间调整。

3.   增值税改革，如何影响地方财政收入？

第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。

所谓留抵退税，就是把增值税期末未抵扣完的税额退还给纳税人。进项税额大于销项税额时，未抵扣完的进项税额会形成留抵税额。产生留抵税额可能有两种原因，一是纳税人进项税额和销项税额在时间上不一致，如集中采购原材料和存货，尚未全部实现销售；投资期间没有收入等。二是在多档税率并存的情况下，销售适用税率低于进项适用税率。2022年、2023年全国留抵退税金额分别为2.46万亿元和0.65万亿元，分别占当年全国税收收入的14.8%和3.6%。

我国国内增值税是按生产地原则划分各级政府税收收入。这种税收共享设计，使得增值税留抵退税问题变得突出，例如，欠发达地区企业从发达地区购买设备，发达地区财政得到增值税，而由欠发达地区财政向企业退税（吕冰洋，2024）。

为缓解这个问题，2019年国务院发布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中，对增值税留抵退税分担机制进行了调整完善，明确：增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

2022年3月21日国常会决定“中央财政在按现行税制负担50%退税资金的基础上，再通过安排1.2万亿元转移支付资金设立3个专项，支持基层落实退税减税降费和保就业保基本民生等。其中，对新增留抵退税中的地方负担部分，中央财政补助平均超过82%、并向中西部倾斜”。

这一举措实际上可以让经济发达省份承担更多退税义务、减轻退税对地方财政带来的压力，不过仍无法缓解地区之间财力不均衡、地区间税收与税源背离、以及转移支付可能带来的效率损失等问题。

第二，优化共享税分享比例和规则。有助于缓解留抵退税在地区间分配不均问题，更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。

若增值税地方分成部分采取消费地原则，人口、消费支出较高地区或可分得更多增值税收入，更好覆盖该地区留抵退税负担。我们以2022年各省居民消费支出占全国比重大致衡量消费地原则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分布看，河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高增值税收入。

第三，进一步简并税率，可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。我国当前实行的三档税率13%、9%、6%，已是“四档并三档”、逐步下调税率的结果。不过相较于OECD成员国平均水平看，税率较低、档次偏多。OECD国家增值税平均标准税率是19.2%，152个实施增值税国家2022年的统计数据（不含零税率）显示，采用一档税率的国家或地区62个，采用两档税率的国家或地区36个，采用三档税率的国家37个，采用四档税率的国家11个（杨小强，2023）。“三档并两档”或许是短期可行性较高的一种方法。

从稳定税收收入、保障经济增长、稳定产业结构的三个改革目标出发，朱为群 、刘林林（2022）对15个潜在简并方案，选择出对不同目标兼容度最高的方案：将税率简并至9%+6%——原适用于13%和9%法定税率的行业分别下调至9%和6%，原适用于6%法定税率的行业税率保持不变。

若未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，首先有助于降低间接税负担，其次有助于简便征收，进一步体现增值税的“中性原则”作用，缓解“高征低扣”和“低征高扣”现象，减轻留抵退税负担。我们依照上述方案测算税率简并后，地方政府增值税收入总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经济生产附加值较高省份增值税收占全国比重可能略有上升。

由于改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将2022年作为基期，以2022年国内增值税收入作为存量核定基数进行模拟测算。我们依据行业代表性、行业规模和相关经济、税收数据的可获取性，按国民经济行业分类将全部行业划分为9个：农业、工业、建筑业、批发和零售业、交通运输业、住宿和餐饮业、金融业、房地产业以及其他服务业[2]。目前适用6%法定税率的有住宿和餐饮业、金融业和其他服务业三个行业，适用9%法定税率的有农业、建筑业、交通运输业和房地产业共四个行业，适用13%法定税率的有工业、批发和零售两个行业。我们假设简并税率后，原本适用9%法定税率的行业如农业、建筑业、交通运输业以及房地产业税率下调至6%，原本适用13%法定税率的行业如工业以及批发零售业税率下调至9%，其余行业税率不变。

理论上，国内9大行业GDP*对应税率加总应大致接近国内增值税收入，我们测算发现国内增值税低于理论值（即GDP*税率）。2022年国内增值税为3.71万亿元，而同期全国国内9大行业GDP*对应税率加总约为12.2万亿元，实际国内增值税收入是理论值的40%左右。这可能是由于增值税对商品、劳务在流转过程中产生的增值额征收，而 GDP 是各行业增加值之和。我们假设税率简并后， 9大行业GDP*对应简并后税率加总后，对应国内增值税也是理论值的40%左右。

结合上述假设和数据，若不考虑减税带来的产出变化、税基扩大，简并税率至“9%+6%”之后，国内增值税收入或减少1.2万亿元（即2022年国内增值税收入的24%、2022年地方本级一般公共预算收入的10.8%）。从这个角度看，为平滑财税收入，简并/下调税率可能需较长时间、分阶段缓慢下调。

从地区分布看，仅北京、上海国内增值税收入占全国比重略有上升，其他地区占比变化不大。

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企业所得税改革

如何支持地方增加财力？

1.    我国企业所得税现状

目前企业所得税是我国税收的第二大税种。财政部数据显示，2023年企业所得收入4.11万亿元，占当年全国税收收入的26.2%，占GDP比重为3.3%。

从应税项目看，我国企业所得税的征收对象是企业；税基即应纳税所得额=收入总额—不征税收入—免税收入—各项扣除—允许弥补的以前年度亏损。从计税方式看，我国企业所得税实行从价计税，应纳税额=企业的应纳税所得额*适用税率—税收优惠减免—抵免税额

从税率看，我国基本税率为25%，国家鼓励的部分重点行业、小微企业等税率更低。税率国际对比看，我国法定税率相对较高。根据经济合作与发展组织发布的第五版《企业所得税收入统计报告》，2000年—2020年，141个包容性框架辖区的平均法定税率从28.2%大幅下降至21.3%；2021年—2023年稳定在21.1%。

从税收归属原则看，企业所得税与增值税类似，采用生产地原则。从央地共享情况看，我国目前征收的企业所得税为中央：地方按6：4分税。另外，未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润（包括铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税）属于中央。因此北京、天津、黑龙江、西藏等央企相对集中的省份，企业所得税中央本级占比明显高于60%。

从企业所得税贡献省份看，由于企业所得税征收遵循生产地原则，生产大省如广东、上海、浙江、江苏、山东，央企集中地区如北京收入贡献较多。2022年，企业所得税收入排名前10的省（自治区、直辖市）已经贡献全国70%以上收入。

从企业所得税贡献行业看，第三产业税收贡献能力比第二产业更加突出。2023年发布的《中国税务年鉴》数据显示，2022年二产、三产国内增值税收入分别占比35.5%和64.5%，当年二产、三产占GDP比重分别为39.3%和53.5%。2022年企业所得税收前六大行业（金融业、制造业、批零业、房地产业等）合计占比已超过80％，显示出相关行业盈利能力和资本积累实力相对较强。金融业中，银行服务业贡献较高，制造业中，化学原料和化学制品、汽车、计算机通信电子设备以及烟酒制造业贡献较高。

2.    我国企业所得税改革的线索

1994年以来，我国大致按照“统一税法、降低税率、简化税制、合理分权”的原则推进企业所得税改革。

1997—2002年，企业所得税的中央本级占比不足40%，主要是所得税分享改革之前，企业所得税的税收收入按照隶属层级来划分，中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方。2002年所得税收入分享改革，改变了前期的分享方式，2002年按照中央：地方5：5分成，2003年开始转为中央：地方按照6：4分成。2003年之后，企业所得税中央本级占比一直高于60%，且在大多数省份，中央本级占比超过60%。

2008年开始实施的《企业所得税法》实现内外资企业所得税制统一、并且将法定税率由33%下降25%；2017年来推出多项企业所得税减税政策。按照“低税率、宽税基”不断演进。征收规模不断增长，企业所得税收入从2000年的1662亿元增长到2023年的4.1万亿元，占税收总额的比重从2000年的11.4%上升至2023年的26.2%，占GDP比重也从2000年的1.7%到2023年的3.3%。

向前看，提高企业所得税地方分成比例是一个可选方向，这或许是进一步全面深化改革中“优化共享税分享比例”的题中应有之义。企业的生产经营状况与所在地的公共服务、营商环境关系密切，企业因享受所在地公共服务而获利和纳税，所缴纳税收为当地政府提供公共服务提供资金支持，这使企业所得税具有受益税的特征。地方获得企业所得税多少与企业盈利关联不断增强，提高地方财政分成比例或有利于激励地方政府改善营商环境与公共服务、重视企业盈利与绩效提升。

此外，在共享税模式下，企业跨地区经营会造成企业所得税的地方分享部分在地区间的税收转移，引致地区间税收背离和分配不公问题。为此，跨地区经营企业所得税可以按照价值创造地或来源地原则划分，先由经营活动地、分支机构所在地税务机关预征，再由总机构汇算清缴。对于企业所得税的地方分成部分，可基于包含雇员、资产、销售收入等因素的公式法，在地区间进行分配（李建军，2022）。

3.   企业所得税改革，如何影响地方财政收入？

我们测算若分成比例从央地6：4改为央地5：5分成，带动地方财政收入增长3.5%，北京、上海、浙江、天津、山西等省（自治区、直辖市）财政收入增长幅度相对较高。

由于改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将2022年作为基期，以2022年国内增值税收入作为存量核定基数进行模拟测算。假设中央独享企业所得税维持不变，剩余可供中央与地方共享的部分中，地方财政分成比例从40%提升至50%，将为地方企业所得税收入增加25%、约3808亿元，约占地方一般公共预算收入的3.5%。分省份看，可带动本省地方一般公共预算收入增长1.6%到6.1%不等。

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小结

总结看，“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”为下一阶段增值税和企业所得税的改革提供了思路。我们认为未来一段时间可能的改革方向有三点。

第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。

第二，优化共享税分享比例和规则，或需更多时间调整。其有助于缓解留抵退税在地区间分配不均问题，更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。若增值税地方分成部分采取消费地原则，以2022年各省居民消费支出占全国比重大致衡量消费地原则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分布看，人口、消费支出较高地区如河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高增值税收入。若企业所得税分成比例从央地6：4改为央地5：5分成，大约可带动地方财政收入增长3.5%，北京、上海、浙江、天津、山西等省（直辖市）财政收入增长幅度相对较高。（以上相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考）

第三，增值税进一步简并税率。可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。假设未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，地方政府增值税收入总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经济生产附加值较高省（直辖市）增值税收占全国比重可能略有上升。

值得注意的是，改革落地时间点暂未明确，改革具体方案和细则有较大未知性，并且实际上地方财政收入变化可能也伴随中央转移支付同步变化，对地方政府财力的影响需要综合、动态考量。

注释

[1] “增值比例”为测算值，增值比例=2022年国内增值税收入/9大行业GDP*税率加总

[2] 其中：农业指农、林、牧、渔业；工业指采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业；交通运输业指交通运输、仓储和邮政业；其他服务业是指第三产业中除前述5个行业以外的其他行业。

风险提示

国内宏观经济政策不及预期；本文测算中包含较多假设，实际情形可能有偏差；国际宏观经济贸易环境超预期走弱；财税改革节奏不及预期；信用事件集中爆发。