张明/文 张明 曹鹏举/文

注：本文的缩减版发表于《债券》杂志，2024年第4期，转载请务必注明出处。为方便阅读，本版本省略了脚注与参考文献，全文请参见杂志原刊。

摘要：当前我国老龄化问题突出，给经济和社会持续健康发展带来诸多挑战。中央金融工作会议强调指出，做好养老金融大文章。在政策大力支持下，我国已初步建立了全面的养老金融体系，但仍存在缺乏顶层法律与政策指导以及监管体制分散、政府与市场关系失衡、资本市场不完善、养老金融产品和服务供给不足等问题。本文就上述四方面存在的问题提出了相应的政策建议。

据第七次全国人口普查结果显示，截至2020年末，我国60岁及以上老年人口已占到总人口的18.7％，65岁及以上人口占总人口比重为13.5%，远超国际通行的关于老龄化社会的界定标准。同第六次全国人口普查结果相比，两者分别上升5.4个百分点和4.6个百分点。当前我国人口老龄化形势严峻，表现为青壮年劳动力减少，社会供养负担加重，给我国经济和社会持续健康发展带来诸多挑战。此外，年轻人生育率的快速下降意味着未来的老龄化问题将变得更加棘手。

党中央对此高度重视，2023年10月在京召开的中央金融工作会议强调指出，做好养老金融大文章。养老问题具有高度不确定性，利用金融手段实现资源的跨期、跨部门配置是解决好养老问题的重要途径和题中应有之义。

当前学术界已就养老金融开展诸多研究，不同学者对其概念和内涵有不同理解。虽然并无统一标准，但目前学界较为广泛认可的一个定义是：养老金融是服务养老的一切金融活动的总和，包括以养老金制度安排和养老金资产管理为主的养老金金融、金融机构围绕老年人财富管理需求开展的养老服务金融，以及金融支持养老产业投融资及其发展过程的养老产业金融（董克用和张栋，2017）。

本文接下来首先梳理当前我国养老体系和养老金融的发展现状，在此基础上洞悉存在的问题，最后就如何更好发展养老金融提出相应的政策建议。

一、发展现状

与西方国家相比，我国老龄化问题具有鲜明的自身特点，笔者认为这主要体现为以下三点：第一，未富先老，未备先老。从西方国家来看，其步入老龄化社会时人均收入水平较高，普遍已积累了足量的社会财富。而我国在2000年左右正式步入老龄化社会时，人均GDP水平仅为同期世界平均水平的1/5，更远低于发达国家，较低的人均GDP水平意味着我国大部分老年人群缺乏足够的财富用于个人养老。加之我国资本市场并不完善，老年人金融素养较差，导致部分老年人缺乏养老意识和相应的养老手段。第二，老年人口绝对规模大。2020年末我国65岁及以上老年人口约为1.91亿人，排名全球第一，而排名全球第二的印度这一指标不足一亿，老年人口绝对规模大意味着需要更多的养老金融产品供给。第三，老年人口增长速度快。我国人口结构从成年型转为老年型仅用了20多年，而世界各国普遍经历了50~100年。较快的老年人口增长速度意味着我国应对老龄化问题缺乏缓冲时间，难以提前储备好充足的应对手段。我国老龄化问题鲜明的自身特点决定了我国养老金融发展也具有其自身的特殊性。

养老金金融方面，我国已经初步建立了国际通行的三支柱养老金体系。其中第一支柱为基本养老保险，由政府主导，财政兜底；第二支柱为企业年金和职业年金，由雇主和个人共同缴费积累；第三支柱为个人储蓄养老计划，个人自愿参加。据人社部数据显示，截至2022年末，全国参加基本养老保险人数105307万人，年末基本养老保险基金累计结余69861亿元；全国有12.80万户企业建立企业年金，参加职工3010万人，年末企业年金投资运营规模2.87万亿元，职业年金基金投资运营规模2.11万亿元。目前暂无个人储蓄养老计划的可靠数据，但据估算，其在养老总资产中占比尚不足0.1%。2015年8月17日国务院颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》，允许养老基金进入资本市场进行投资。但当前我国社保基金主要由各省自主运营，考虑到安全性等问题，地方养老金大多存于银行或购买国债，收益较低，难以实现保值增值。

养老服务金融方面，各行业广泛探索，初步形成了多元化的产品体系。银行、证券、保险、信托行业纷纷参考国外经验，推出了大量的养老金融产品。国外较为通行的长期护理保险、住房反向抵押贷款、养老目标基金、房地产信托投资基金（REITs）等创新型养老金融产品都已逐步在我国落地发展。我国长期护理保险自2016年开始试点，截至2022年末，已有1.7亿人参保长期护理保险；养老目标基金自2018年开始试点，截至2022年末，已有300余只养老目标基金，发行规模超800亿元，整体来看发展速度较快，但仍处于发展的早期阶段；2014年，住房反向抵押贷款开始试点，截至目前相关产品供给不足，实际参与者较少，运行效果不佳；2009年，房地产信托投资基金开始试点，经过十余年的发展，我国REITs相关产品及法律法规日趋完善，但真正基于房地产相关资产的REITs规模依然相当有限。总体而言，我国养老服务金融仍处于初步探索阶段，还有充足的发展空间。但在我国科技和数字化高速发展的大背景下，金融机构借助于智能化手段，大概率能更好地提供养老服务（党雪，2021）。

养老产业金融方面，当前我国涉老产业超过90%的金融支持来自政府，政府主要通过专项债、政策性贷款、投资基金、PPP等模式给予养老产业支持。在政策的大力支持下，私人和社会资本开始进入养老产业上下游，但由于养老产业自身具有的风险大、利润低、周期长、回报慢等特点，来自私人部门的投融资力度不足。部分行业开始探索开发新型养老产业模式，如保险公司利用自有资金通过重资产或是轻资产模式投资养老产业建设，并将其与自身提供的保险产品结合，打造出“投资+产品”的全面布局模式。

二、突出问题

笔者认为，当前我国养老金融发展过程中主要存在以下四方面问题：

首先是缺乏顶层法律与政策指导，监管体制分散。

其一，纵观西方国家发展养老金融的历史，大多都建立了严格的法律体系，从多方面为养老金融提供法律制度保障。如美国颁布了《社会保障法》《国内税收法》《雇员退休收入保障法》《养老金保护法》等诸多法律；日本颁布了《国民年金法》《厚生年金法》等；德国颁布了《老年收入法》《老年和伤残保险法》等，而我国当前对于养老金融的管理多基于较低层级的“管理办法”、“规划”或“指导意见”，尚缺少与《社会保险法》相配套的法律体系（杨秀玲和邸达，2014）。

其二，我国养老金融缺乏统一监管机构，不同部门间存在冲突，监管效率不高。当前我国由人力资源和社会保障部、财政部统筹负责养老保险的监督管理工作，银行、保险公司发行的养老金融产品由国家金融监督管理总局监管，证监会则负责管理证券类产品，同时存在监管不足和监管重复的问题。从发达国家经验来看，我国有必要在更高层次建立统一的养老金融监管机构。如英国在“金融服务委员会（FSA）”内下设“养老金审核部”，同时成立独立的监管机构“养老金监管局”；与此类似，欧盟于2003年成立了欧盟保险与职业年金监管局，将养老金监管的重要性提高到银行、证券、保险同一层级，对养老金融实行统一监管。

其次是政府与市场关系失衡。

其一，目前我国的三支柱养老金体系结构严重失衡，表现为第一支柱占比过高，第二、第三支柱发展不充分。从国际经验来看，美国第二、第三支柱在养老总资产中占比超过60%，而我国这一比例不足35%；经济合作与发展组织（OECD）国家第二、第三支柱养老金占GDP比例的平均水平超过60%，而我国不足15%。疫情三年以来，伴随着土地出让收入衰减，我国地方政府财政收支压力较大，面临严重的债务问题。随着人口老龄化程度的不断加深，人口红利减少，第一支柱将产生较大的收支缺口，只能依靠政府财政补贴。如果继续让第一支柱承担较大支出责任，政府部门势必难以为继，因此有必要大力发展第二、第三支柱缓解政府部门支出压力。就企业年金和职业年金而言，部分国家如英国采用强制性手段要求企业必须建立职业养老金，并设立“自动加入”政策。但我国企业可自行选择是否设立，同时部分企业采用只为部分员工缴费的方式规避有关政策（娄飞鹏，2020）。就个人储蓄养老计划而言，当前我国个税递延的税收激励政策效果不佳，部分原因在于我国较大部分人群属于低纳税主体，且部分灵活就业人员、自由职业者也无法享受此种税收激励政策（董克用和施文凯，2020）。

其二，老年人口作为社会弱势群体的一部分，相对而言难以获取养老服务。同时养老金融本身的普惠性和长期性特征与金融机构的商业性存在矛盾，这也决定了金融资本进入动力不足（陆岷峰，2020）。当前我国养老金融仍是由政府占据绝对主导，特别是养老产业金融领域，90%的金融支持来自政府。当前市场化工具参与严重不足，民间和社会资本参与力度不够，政府与市场关系严重失衡。

再次是资本市场不完善。

其一，目前我国资本市场投资风险较大，养老资金出于安全考虑，较少在资本市场进行资产配置，大多选择存于银行或购买国债。实际上，中国资本市场缺乏真正的长期资金和长期机构投资者，而养老资金自身的长期性和稳定性决定了其可以扮演好这一角色。养老资金进入资本市场，不仅有利于资本市场的长期稳定发展，也可以从中获取投资收益，有利于自身的保值增值（胡继晔，2013）。以美国为例，20世纪80年代初期，美国推行的“401K计划”鼓励养老金入市，养老资金这一长期资金充当了“第三次技术革命”的催化剂和纽带，带动美国股票市场、债券市场和金融衍生品市场一片繁荣，而养老资金也迎来了爆发式的增长。

其二，考虑到养老产业自身具有周期长、回报慢等特点，养老产业领域中的企业难以在资本市场上获得投资者青睐，直接融资渠道不顺畅。从国际经验来看，养老产业发展离不开资本市场的大力支持。除传统IPO、债券融资外，发达国家多采用REITs和私募基金手段为养老产业提供融资。

最后是养老金融产品和服务供给不足。

当前我国养老产品需求较大，正规的养老金融产品和服务供给很不充分，考虑到我国老年人口绝对规模巨大，这一问题更加凸显。同时金融机构提供的养老金融产品大多同质化严重，缺乏独特性，难以满足不同人群多样化的养老需求（娄飞鹏，2019）。一方面，这与我国传统文化和居民的金融素养有关。如在“养儿防老、福泽子孙”等传统思想影响下，老年人倾向于将房产留给子孙，导致住房反向抵押贷款运行不佳（吴锡扬和黄灿云，2016）。另一方面，这受制于金融机构的创新能力和创新意愿，部分金融机构机械照搬国外相关金融产品和服务。

三、政策建议

考虑到当前我国养老金融发展主要存在缺乏相关法律与政策指导以及监管体制分散、政府与市场的关系失衡、资本市场不完善、养老金融产品和服务供给不足等问题，因此本文的政策建议是：

第一，优化相关法律与政策，强化统一监管。在较低层级的规章制度已经充分试点的情况下，需要科学总结相关经验与教训，并通过合法途径将其上升到法律层级，以构建系统全面的养老金融法律体系，发挥全面指导作用。同时可以考虑在国家金融监督管理总局内下设养老金融监管机构，实行对养老金融的统一监管，以解决监管不足和监管重复的问题。

第二，平衡政府和市场的关系。一方面，政府可以通过税收政策和补助手段大力鼓励支持第二、第三支柱发展。就企业年金和职业年金而言，需要进一步加大税收补贴力度，同时可以考虑变企业自愿设立为准强制设立，并效仿英、美经验采用“自动加入”机制。就个人储蓄养老计划而言，可以考虑对购买个人储蓄养老产品时无法享受税收激励政策的人群进行直接的财政补贴。另一方面，要善于利用政府引导基金、PPP等工具，积极引导私人和社会资本进入养老领域，实现风险共担和收益共享，从而充分发挥市场力量。要鼓励企业使用市场化手段如IPO、一般债等进行养老产业建设。政府应当实现从主要承担者向引导者和监管者的角色转变，私人和社会资本也需要承担起相应的社会责任。

第三，完善资本市场建设。我国现阶段需要大力完善资本市场建设，构建多层次、全方位的资本市场。应当规范资本市场投资者行为，鼓励价值投资和长期投资，减少市场异常波动，提高预期收益。在此基础上鼓励并吸引养老资金进入资本市场，利用养老资金的长期性、稳定性特点不断促进资本市场长期稳定发展，从而形成资本市场完善—养老资金入市—养老资金投资收益提高—资本市场更加完善的正向循环。地方养老金可借鉴全国社保基金的做法，委托专门机构投资运营，实现保值增值。对于养老产业领域的企业而言，也要大力支持其进入资本市场，拓宽资金来源。

第四，以供给侧结构性改革为抓手优化养老金融产品和服务供给。政府要出台相关政策大力支持金融机构加强养老金融产品和服务创新，推进供给侧结构性改革，以满足不同群体多样化、个性化的养老需求。金融机构在设计相关养老金融产品和服务时，除了参考国际经验，还需要充分考虑中国传统文化、居民金融素养、我国养老金融发展现状等现实特征，开发适合中国国情的养老金融产品和服务。如进一步改进住房反向抵押贷款；开发多样化的养老目标基金；大胆尝试债券品种创新，发行养老专项债券等。

（张明为中国社会科学院金融研究所副所长、研究员、国家金融与发展实验室副主任，曹鹏举为中国社会科学院大学应用经济学院博士生）