曾刚/文 曾刚，上海金融与发展实验室主任

农村信用社体系（含农村商业银行、农村合作银行，以下统称农合机构）是我国农村金融的重要组成部分，其改革发展也是社会各界普遍关注的热点。2003年农信社改革试点后，除直辖市外，全国大部分省份均选择设立省联社以管理辖内农村信用社。所谓省联社，是省政府管理辖内农村信用社的职能部门，具体承担对农合机构的管理、指导、协调、服务职责。成立20多年来，省联社为辖区农信社在甩掉历史包袱、搭建系统平台等方面发挥了重要作用。但近年来，随着金融市场化改革不断深入以及市场竞争环境的急剧变化，省联社管理体制所存在的诸多问题开始逐渐显现，迫切需要深化改革。

粗略分析起来，省联社体制中存在的问题主要包括几个方面：一是管理体制与权责关系未理顺，权责利不统一；二是省联社定位不清、功能不足，难以适应新形势下管理与服务农信机构的现实需要；三是辖内机构数量多、差异大，部分规模偏小的机构风险抵御能力弱、生存能力差，蕴藏金融稳定隐患；四是客户群体数量多、分布散、规模小，运营管理成本高；五是经营管理理念、技术、人才等存在短板，难以适应市场竞争以及科技应用快速发展的新形势，等等。

有鉴于上述问题，近年来，政策层面开始推动新一轮的省联社改革、化险工作。从2017年起，中央一号文件就连续提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”等要求，并在2023年的中央一号文件中，进一步强调“加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组”的重要性。在此背景下，2019年1月29日，央行等五部门印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出要积极探索省联社的改革路径，理顺农信社的管理体制，强调了农信社独立的法人地位、经营的独立性，淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。2019年12月，原银保监会在《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》中再次要求，在保持县域法人地位总体稳定的前提下，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造。2020年初，原银保监会发出深化农信社改革的文件，推动新一轮农信社改革。2021年10月，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案获国务院批准同意，新一轮的省联社改革正式开启。

探索组建地市农商行

从过去几年的改革进展来看，各省（区）根据自身情况，采取了“一省一策”的改革路径，但在已获批方案中，多数省（区）选择了“联合银行”的模式。在具体实施中，部分选择“联合银行”模式的省区，在改革过程中，以地级市为基础，对部分（或全部）县域农合机构进行了整合，组建了地级市农商银行。

地市级农商银行的发展早已有之，2009年底，江苏常州市辖内的5家农村中小金融机构合并发起设立的江南农商银行是全国首家地市级股份制农村商业银行。近年来，随着金融改革的深入推进，更多地区开始对地市级农商银行进行探索和设立。根据相关媒体报道，先后已有广东肇庆，辽宁盘锦，江苏徐州，河南平顶山、新乡、三门峡，四川乐山、绵阳等组建了地市级的农商银行。

需要指出的是，组建地市级的农商行并不是对省联社改革模式的替代，而是省联社改革化险方案中的重要组成部分。比如，在2023年四川省政府工作报告中就明确指出“四川省明确深化农村信用社改革，以转变省农信联社职能为重点，积极申请组建省级农商银行，稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行”。截至目前，四川省已经实现地市级农商银行在21个市州的全覆盖。

在推进省联社改革的大背景下，探索组建市级农商行有其现实的意义。特别是在“联合银行”模式下，如果县域经济发达、经营环境较好，基层法人（县域农金机构）经营能力较强，且省级平台（省级联合银行）管理和支撑能力强大，那完整保持县域法人是改革成本最低，也是最有效率的方式。但如果县域经济规模偏小，基层法人经营能力有限，而且存量风险积累难以靠自身发展来化解的话，简单地保留原有县域法人，并不能从根本上解决农村金融机构可持续发展的问题，即便在联合银行组建过程中，由地方政府发行专项债进行注资，也只能达到“输血”救助的效果。正如笔者在前文提及，下辖机构数量多、规模过小导致风险低、能力差，本身就是某些省联社运行中所面临的重要问题。在这种情况下，如果新组建的“农商联合银行”对原有基层法人照单全收，恐怕难以达到标本兼治效果，缺乏可持续发展的根基，必然会导致改革成效大打折扣。

有鉴于此，在省联社改革的过程中，适度地通过兼并重组的手段来组建地市级农商行，可以在一定程度上整合和优化现有的资源，在形成一定的规模效应的同时，可以进一步优化基层法人的股权和治理结构，化解和处置存量风险，夯实其稳健发展的基础。值得强调的是，以地级市为基础统一法人，也不会偏离农金机构立足本地、服务三农的经营定位。其一，地级农商行的组建并非全国铺开，更多是各地根据自身经济、金融的发展情况来选择，目前来看，主要是中西部地区、东北，以及东部一些欠发达地区，区域经济总量以及机构规模都偏小，整合后仍属于中小金融机构范畴。其二，合并后的地级市农商行能够利用规模优势，提升金融服务的效率和质量，更好地满足地方经济和社会发展的需求。其三，适度的合并可以加强农金机构的风险管理和资本实力。合并可以增强农商行的资本实力和风险抵御能力，提高金融机构的稳健性，为地方经济的稳定增长提供坚实的金融支持。其四，可以促进金融创新和产品多样化，在城镇化持续深化的背景下，地级市机构的整合，也有助于农合机构更好服务客户金融需求的升级。

因地制宜发展地市农商行

从长远看，省联社改革以及作为其具体方案中一环的组建地级市农商行，并不是“一刀切”的行政推动，必须在实践中，结合各地的实际情况，因地制宜、稳妥推进，在完善机构合并、重组的同时，还需要进一步完善和发挥省级平台的管理赋能，为地级市农商行的发展提供持续的支持，并由此实现新一轮农金改革的预期目标。

第一，因地制宜，差异化发展。组建地市级农商银行时，必须考虑当地经济和金融需求的特点，选择与之相匹配的模式，不同的地区需要不同的策略。尽管相对于以往的县域法人，地市级农商银行具有更强的规模优势，但规模优势是否能转化为真正的竞争优势，还在于合并后的银行是否能够真正实现资源的整合，并能否通过这种整合达到“1+1>2”的协同增效。这给经营管理者提出了一定的挑战。此外，由于规模更大，在经营中所面临的潜在风险，也可能比原有的县域法人更为复杂，这意味着地级农商行组建中需要进一步强化风险管理和内部控制能力，为保障银行的健康稳定发展奠定基础。

第二，提升省级农商银行的服务能力。除极少数省份的部分地区外，多数新组建的地级市农商行仍在省级平台（省联社）的管理之下。在市场竞争日趋激烈，以及对科技、人才的投入需求持续增大的背景下，地级市农商行的发展，也离不开省级平台（相关省份改革中的省级农商联合银行）的全方位赋能。省级农商联合银行通过多元化的金融服务来更好地支持基层法人（包括地级市农商行在内）的发展，具体包括：提供资金调剂、清算等金融服务，增强基层法人服务农村经济的能力；利用大数据，根据农村市场的特点和需求，开发适合农村市场的金融产品和服务，推动金融创新，提升基层法人的金融服务质量和效率；利用移动互联网、区块链等技术，来拓展农村金融机构服务渠道，通过移动银行、在线平台等方式为农村客户提供24小时不间断的金融服务，提高金融服务的可获得性和便利性，等等。

第三，夯实自身可持续发展基础。地级市农商行的可持续发展，也离不开自身的制度完善和能力建设：一是优化治理结构。在合并组建过程中要建立科学合理的公司治理结构，健全激励约束机制，确保银行发展战略和经营决策符合监管政策导向和农村金融市场需求。二是提升服务水平。依托省级农商联合银行的科技平台，加大科技投入，建立便捷的网上银行、手机银行等数字化服务。提供定制化的金融产品，满足农村客户多样化需求。三是拓展业务范围。利用规模和市场范围拓展的契机，结合农村产业结构升级以及农村居民城镇化过程中的新型金融需求，完善产品、服务体系，实现对客户需求的全方位覆盖。四是强化风险管理。完善风险管理体系，防控各类风险，保证资产质量。运用大数据、AI等科技手段提高风险识别和防控的前瞻性。五是加强人才建设。实施人才强银战略，通过多渠道招揽专业人才，并根据业务发展趋势，强化加大员工培训力度，不断提升团队整体能力。六是加强品牌建设。充分利用组建地级市农商行的契机，塑造优质的企业文化和形象，通过多种渠道提升品牌知名度和美誉度，提高银行竞争的“软实力”。