经济观察报 记者 宋笛 田进

一

“当前中国经济存在产能过剩吗？”

几乎所有接受采访的研究者给出了相似的回答：情况很复杂，需要小心分析。

产能过剩是指生产能力过剩，即企业的生产能力没有得到充分利用，存在一定的闲置或浪费现象。产能过剩并不是指产品生产多了卖不掉，而是指生产能力没有得到充分利用的状态。

2023年年底中央经济工作会议和2024年的《政府工作报告》都提及了“产能过剩”。2023年12月，中央财办相关负责人详解中央经济工作会议时称，“部分新兴行业存在重复布局和内卷式竞争，一些行业产能过剩”。

另一方面，作为考察产能过剩的重要指标之一，2024年中国一季度规模以上工业产能利用率为73.6%，这一数据为2013年以来的第三低，前两低则分别出现在2020年一季度（67.3%）和2016年一季度（72.9%)。2023年，产能利用率已经处于历史低位水平，全年产能利用率为75.1%。根据中国首席经济学家论坛理事、平安证券首席经济学家钟正生等三人撰写的《详解产能过剩：历史对话现实》一文中的观点，认为这一产能已经“低于76%—80%的合意区间”。

从政策表述和产能利用率两方面看，中国确实存在“一些行业产能过剩”的现象。然而，接下来的问题——“中国哪些行业出现了产能过剩？”——则显得更为复杂。

钟正生等人在其撰写的上述文章中，综合了统计局公布的细分行业和上市企业固定资产周转率的数据，得出以下结论：2023年下半年，中国制造业总体产能利用程度低于历史中枢水平。其中，计算机通信电子、电气机械、汽车制造等装备制造业表现最弱，与高技术制造业的重合度较高。原材料行业产能利用程度也有不足，集中于非金属矿物制品和化工相关行业。消费制造行业中，无论是医药、食品制造、农副产品加工等必需品，还是纺织服装、家具制造、皮革制鞋、纺织业等可选消费品，都存在不同程度的产能利用不足。

北京大学国家发展教授卢锋从今年年初开始持续关注产能过剩问题。通过分析行业数据、业内分析和媒体相关报道，卢锋得出了几点“不成熟、供参考”的观点。他认为，目前面临产能挑战的行业：一是传统燃油车部门面临产能过剩压力，二是石化基础原料投资供给高速扩张超过需求，三是芯片行业出现结构性供大于求苗头，四是动力电池行业面临结构性产能冗余度偏高风险。此外，他还提及“新能源汽车尽管处于快速发展阶段，但未来面临供大于求的隐忧”。

二

产能过剩本身只是一个普遍的市场经济现象。在现实市场中，供给和需求往往难以达到完全平衡的状态。产能不是产品，适度超前的产能建设是产业发展中的常态，尤其对于新兴产业更是如此。

在疫情期间，中国制造业在全球供应链几近停摆的情况下，依然稳定向全球供给商品。因此，工业特别是制造业的固定资产投资保持了高速增长。但是，当下的投资会在未来转化为产能，而随着全球需求的衰退，部分行业出现产能过剩的现象并不意外。

今年4月关于“产能过剩”的争论逐渐升温。在4月8日的北京新闻发布会上，美国财政部部长珍妮特·耶伦说，中国现在的经济规模太大了，以至于世界其他国家难以吸收这一巨大产能。她提到了电动汽车、锂离子电池和太阳能等产业，认为这些产业政策支持下的重点产业，正在增加投资。

针对耶伦和其他此类“产能过剩论”以及“补贴优势论”的观点，中国多个部门进行了辩驳。

国家发展改革委政策研究室主任金贤东在国新办新闻发布会上指出，出口多了就是产能过剩的观点是站不住脚的。他反问道：“中国每年大量进口芯片、飞机、大豆、原油等商品，那么这些商品的出口国难道都产能过剩了吗？”金贤东以新能源汽车为例进行了阐述。他说，据国际能源署测算，2030年全球新能源汽车需求量将是2023年全球销量的3倍多，而这将是各国发展的共同机遇。

4月16日下午，国务院总理李强与德国总理朔尔茨进行会谈时表示，中国的新能源产业优势是靠真本事获得的，是通过充分的市场竞争塑造的，而不是靠政府补贴形成的。

复旦大学世界经济研究所所长万广华说，一些海外国家指责中国产能过剩导致当地产业受影响，本质上是这些国家对新能源汽车、光伏等产品有需求，但本土企业又缺乏竞争力，最终形成了国际市场机制下的优胜劣汰。除非这些国家能证明，国内相关行业采取了一些违反国际贸易规则的举措，否则这种指责就是没有根据的。

国际舆论场上，对于那些无端的指责，我们需要有力地驳斥。然而，真正让研究者感到担忧的，并非中国新兴产业本身是否存在产能过剩的问题，而是当部分国家以“中国产能过剩论”为由，以违反国际规则和市场规律的方式，采取贸易限制措施时，那些已经为国际市场准备了产能的新兴产业，是否真正面临产能过剩的风险？

北京大学国家发展院长黄益平说：“平均来看，产能利用率数据似乎并没有反映出中国存在普遍的产能过剩，但这就涉及产能过剩的定义问题。例如，2023年中国‘新三样’（电动汽车、锂电池和光伏产品）出口同比增长近30%，如果‘新三样’缺乏国际市场需求，国内产业过剩问题可能会更加突出。”

卢锋说，对贸易伙伴国超越国际经贸规则以产能过剩为名打压中国企业的保护主义举措，无疑应明确反对和据理力争，保留采取反制的权利，维护中国企业和国内产业发展的应有权益。不过也要看到，即便政府与企业共同努力，海外市场，特别是主要发达国家市场对中国产品出口开放度如何仍存在不确定性，看待这一形势也需适当区分合理意愿与客观现实。

他建议，在积极管理外部经贸关系，并明确抵制外国保护主义冲动的同时，对国内行业产能适宜度还是应坚持以现实有效需求为基准审慎评估。企业在外部环境不确定性上升时，需要务实评估风险并未雨绸缪，避免产能冗余度偏高成为既成事实后，面临被动局面。

多位研究者在这一点上达成共识：不论这场辩论结果如何，新兴产业中的企业都应提前做好准备，通过多元化布局海外市场，灵活调整产品策略，来应对一个可能出现的“阵痛期”。

三

理解产能过剩是理解中国经济的一个重要窗口。

20世纪90年代至今，中国至少经历过两次产能过剩和去产能的周期，两次都对中国经济带来了深远的影响。

90年代中后期，产能过剩问题主要集中在纺织等轻工产业。90年代初，随着南方谈话和社会主义市场经济体制的确立，市场的热情被激发，持续数年的高投资积累所积累的产能在1997年撞上了亚洲金融危机，产能过剩现象开始显现。

2013年至2015年，产能过剩问题主要集中在钢铁、水泥、电解铝等上游行业。进入新世纪的头十年，中国基础工业迎来了高速发展期，特别是2008年金融危机后，大规模的刺激性政策让部分行业产能过剩问题进一步加剧。

两次产能过剩都有着复杂的成因，不能仅仅归因于产能周期。例如，90年代的产能过剩与国企改革、金融系统监管相关，而2013年至2015年的产能过剩则与刺激性政策、僵尸企业的存在以及地方政府的角色密不可分。两次产能过剩的共性在于，受影响的行业主要以国有企业为主。行政力量在其中扮演了双重角色，既是产能过剩的“系铃者”，也是“解铃者”。去产能的过程不仅意味着产能的出清，更伴随着国企、金融等系统的重大改革。

在一些研究者看来，与前两次产能过剩相比，当前的产能过剩现象在行业分布上呈现出更为多样的特点，且形成机理也存在差异。一方面，诸如水泥、石化等传统行业面临产能过剩，主要是由于房地产行业需求的波动以及海外市场的需求变化；另一方面，一些新兴的行业也出现了一定的产能冗余，其背后的成因则更为错综复杂。

以光伏行业为例，2023年光伏行业产能大幅度增加。隆基绿能董事长钟宝申在2023年光伏行业年度大会上称，当下的产能过剩，本质上是非市场化资源配置导致的。他认为，钱的来源有两方面：一是资本市场，二是地方政府的招商意愿。同样，天合光能董事长高纪凡在中国光伏行业年度大会上提出了企业扩产的四个原因：企业愿意投，地方政府支持，金融机构融资便利和其他行业的跨界意愿强。

在推动新兴产业产能增加的过程中，地方政府扮演了重要的角色。比如，有的地方政府通过提供各种税收优惠，设立引导基金等方式吸引新兴产业和企业投资；有些地方政府则将光伏电站招标与产能挂钩，要求企业在当地建厂。

北京大学政府管理学院教授路风说，一些地方政府在执行过程中追逐少数时髦的“高技术”产业，全国将近三千个县都想发展生物制药、新能源和半导体（2018年之后），大量同质化的招商泛滥和投机活动，反而瓦解了当地传统优势产业的根基。

一位地方政府人士认为，本质在于中央与地方经济角色定位出了问题：中央政府、地方政府在责、权、利等方面不统一，加上政绩的考核机制，造成了数量的增加，同质化发展、重复化建设的问题，且地方没有形成产业链条。

四

1998年1月23日，《光明日报》刊登了一则消息：我国纺织业三年销毁落后纺锭1000万枚的攻坚战，今天在上海浦东钢铁（集团）公司敲响第一锤。中国纺织总会会长石万鹏一声令下，报废的细纱机零部件被砸成一堆碎末，然后投入熔炉付之一炬。

研究者之所以对“产能过剩”保持高度关注的一个重要原因是，当这个词频繁出现在顶层文件时，往往预示着新一轮“去产能”政策周期的到来。基于此前的经验，这种带有强行政色彩的去产能措施对经济的影响是深远而复杂的。

产能过剩的本身以及去产能的过程，并不让人十分担忧，真正引起关注的问题是：“将以什么样的形式去产能？”

万广华说，如果通过政府干预去产能，政府部门因缺乏足够信息难以判断由哪家企业去多少产能是最佳方案。在实际操作中，往往会导致“一刀切”，这种做法并不符合经济发展的规律。相反，由市场机制主导的去产能更有效率，也能自然淘汰掉那些运营较差的企业。他认为，政府在这一过程中的角色应该是积极地向企业传达市场需求的波动信息，并在企业转型遇到困难时提供必要的资金和技术支持。而具体的产能调节或企业转型的决策，则应该由企业根据自身情况来做出。

黄益平说，2016年自上而下“去产能”，实在是出于无奈。虽然政策举措达到了一些效果，也引发了不少问题，比如被去掉的大多是民营企业的产能，而不是国有企业的产能。

如果说，上两轮产能过剩主要集中在国企领域，行政力量的介入是过剩的重要动因，所以在去产能的过程中免不了要用行政手段，那么目前产能冗余度较高的行业以民企为主，是否还需要强行政色彩的去产能，需要谨慎思考。

权威人士曾说：“那些本身没有行政干预、市场机制发挥较好的领域，就别再去指手画脚了。比如，消费品领域市场化程度高、竞争相对充分，市场能够自动出清，他们去不去产能完全可以依靠市场调节。”

黄益平说，化解当前的产能过剩问题，首先还是需要下功夫降低宏观经济失衡矛盾；其次把产业政策的重点转移到创新链的前端，不要过多地支持产能复制；第三是约束地方政府、金融机构一窝蜂地支持所谓的新兴产业；最后是强化市场纪律，既然出现产能过剩问题的大多数是民营企业，市场会帮助他们出清相当大部分的过剩产能。

更多的研究者提到了需求。万广华认为，更好的做法不是把产能供给降下来，而是增加需求。万广华说：“总体上，需要让老百姓从‘经济蛋糕’中分到更多钱，同时让大家愿意把大部分收入花掉，而不是存起来”。