经济观察报 记者 王雅洁 “我为什么要把土地流转给你们？”一听说地方政府和企业又要来做高标准农田建设，华南地区的一位村民反问。数年来，该地的高标准农田进行了多轮建设，但一边是招投标、建设实施、竣工验收，另一边却是弃耕、弃收、撂荒。

高标准农田建设是指对土地进行综合整治、提升耕地质量、提高农业生产效益的重大农业基础设施建设项目。高标准农田建设涵盖了土地改良、水利设施建设、土壤保持、农业生产设施完善等多个方面。

2013年以来，高标准农田建设持续推动，中央投资不断加码。近三年，中央预算内投入每年超过千亿元。

高标准农田建设不仅能够带来亩产的提升，也被认为能够提高农民的经营性收入。《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》中提及“建成后的高标准农田，亩均粮食产能增加10%—20%”“从各地实践看，平均每亩节本增效约500元，有效增加了农民生产经营性收入”。

从土地流转开始，高标准农田建设涉及土地承包权转移、土地规模化经营等多个环节，同时还涉及地方政府、建设方、农民等多方利益主体。在上述华南地区，高标准农田建设一直未能摸索出道路，仍面临重重挑战。一家曾参与上述地区高标准农田建设的企业称，因为地方政府的结算款只有合同约定的三四成，导致企业资金链断裂。

经济观察报采访多位高标准农田项目参与者后获悉，河南、湖北、湖南、广东、海南等地，也均出现过高标准农田建设方面的问题。

在政策推动下，一些央企开始进入这一赛道。一家央企农服板块的相关负责人称，目前正在广西、河南、海南等多地探索并开展“全域土地综合整治+高标准农田建设+农村一、二、三产业融合发展”的新模式，如果能成功跑通，下一步有望在全国推广。

但央企的入局也不意味着矛盾的化解。

难在哪？

三年前，上述企业中标了当地一块面积为500亩的高标准农田建设项目。

项目的第一步是推动土地流转。出于对建设可行性和改造成本的考量，各地高标准农田建设往往伴随着规模化经营的推动。以新乡市为例，根据《农民日报》的报道，新乡在高标准农田示范区建设中注重通过土地经营权流转等方式发展适度规模经营，在充分尊重农户意愿、维护农民利益的基础上，在全市整合打造“两块地”。

上述企业中标土地牵涉村民二百余户，在推动流转的过程中，需要协调不同农户间的利益诉求。高标准农田建设的土地流转中，需要给予农户相应补偿，并以分红、转租、入股等形式给予农户持续性经济收益。在这个环节，农户的诉求各不相同，有的希望能够通过一次性补偿弥补此前收成不好带来的亏损，有的则希望随着原有经济作物的价格变化，逐年提高补偿水平。

与上述二百多户村民家庭的来回数百轮交涉持续了一年仍未完成。该企业负责人称，在投标环节，低估了土地流转的难度，后来只能“硬着头皮”上，挨家挨户做工作。

流转完成，项目正式上马后，很快遇到了资金问题。因为地方政府结算款只有合同约定的三到四成。

当地政府亦有难处。该地方政府人士表示，近几年，当地财政一直在加大支持力度，从2023年起，该地高标准农田建设地方财政投入每年亩均增加200元，以实现在2030年前达到亩均3000元补助标准。但地方政府目前面临着财政压力，无论是地方财政抑或地方融资平台融资，都难以支撑。

上述提高地方财政投入标准部分所需补助资金，由省级本级财政和项目县级财政按一定比例分担。对44个乡村振兴重点帮扶县（区），省级和县级财政按8:2比例分担；对其他县（区），省级和县级财政按6:4比例分担。

4月22日，财政部副部长王东伟在国新办发布会上谈及支持春耕备耕时称，将中央财政对高标准农田建设的亩均补助标准由1300元提高到2400元，同时取消地方对产粮大县的资金配套要求。近年来，中央财政不断提高补助标准，每年投入高标准农田建设的财政资金在1000亿元左右。2024年，中央财政直接将高标准农田建设的亩均补助标准提高至85%。

一位不愿透露姓名的地方政府人士表示，此前也曾经出现过挪用和套取高标准农田建设补贴的现象。

该人士表示，有的地方会把一个高标准农田建设项目拆分成好几个百万元的小标段，避免引起业务比较规范的大企业注意，从而让自己熟悉的企业中标，或者在招标过程中设置排他性条款、明标暗定，再进行一些转包和分包操作。

他还发现，一些通过验收的高标准农田建设，也没有达到高标准、高质量、高产能。他表示，这部分号称已经完成的高标准农田建设项目，很多都不达标，仅仅做了一些基础性工作。

在资金之外，高标准农田也面临如何为农户带来更多收益的挑战。

基础设施只是农田增收的一环，后续运营、土地管护的水平才是决定农田是否增产、是否增收以及增收幅度的关键，但“重建设、轻经营”是很多地区高标准农田改造的普遍问题。

一位参与高标准农田建设的人士说，很多施工方只做工程建设，不做后期土地运营管护和农业品牌培育，没有打开销售市场，也没有稳定订单，仅有微薄的粮食收储收益，抗风险能力极差。项目一旦出现问题后，容易出现资金链断裂，甚至连土地流转费用都没有能力支付，村民自然不肯再流转土地。

央企挑战

近年来，在政策的推动下，基础设施行业央企和大型农业央企集团开始入局高标准农田建设。一家央企进入了上述华南区域推进高标准农田建设。目前，该央企已经在多地拿下了合同金额超亿元的高标准农田项目，项目包括土地平整及改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持和种植运营等环节。

进入上述华南地区后，这家央企也面临着诸多挑战。经历过之前数次高标准农田建设的折腾，有些村民对高标准农田建设的抵触情绪更浓了。上述华南地区一位村民觉得地方政府又画大饼了：“你把我家地拿走，究竟有没有收益？”该村民说，之前来的企业要同他们合作，但最后土地却撂荒了。

该地一名村支书对经济观察报记者表示，现在土地流转的挑战更大，当地一些项目搁浅后，同类项目再实施时，部分村民出于不信任，会阻碍施工，甚至在土地流转时又提出新要求，比如把规划范围外的土地纳入项目实施范围。

施工中，一名村民向村支书提出意见，企业既然修了路，那就不妨再多修60米，修到自己家附近，但是在项目规划中，并没有这60米道路的规划和费用。最终这家央企把边角土地也纳入了施工范围，也安排修建了村民额外要求的道路，同时开始尝试新的合作模式，除了每年1000元/亩的租金，还雇佣农民到地里干活。

在落地中，这家央企开始摸索建设路径。

上述央企农服板块负责人的思路是，先规划后招采、先策划后实施，全过程主导把控，探索投融建运管销一体化，实施“全域土地综合整治+高标准农田建设+农村一、二、三产业融合发展”多功能发展的模式。

该央企农服板块负责人表示，打算借助“地方平台公司+村集体+合作社+农户+保险公司”，探索形成联农带农多元机制，也带动当地企业一起发展。该央企希望发挥“链主”和“链长”作用，构建农业产业联盟，以此打通全产业链条，不仅企业自己投资建设，还要和当地农民及地方政府合作，帮助其种植、收获、加工和销售。

在田块规划上，该央企要求合理划分和适度归并田块，实现小田并大田，打通断头路，取直弯路，基本达到大型农机作业的田块要求。

在操作实践上，上述央企农服板块负责人说，通过深耕深松、秸秆还田、增施有机肥、施用土壤调理剂等措施，能够有效提升地力。他说，以河南为例，当地优先考虑地表水灌溉，在已经建成的大中型灌区基础上，按照灌区干渠系下延、高标准农田渠系上接的基本思路，修建太阳能光伏提灌站、排渠节制闸、衬砌渠道等。

该央企农服板块负责人说：“我们也只是探索阶段，这件事涉及多方利益，做起来很难，不意味着这个路径能解决高标准农田建设面临的所有问题。”