（美编：肖利亚）

经济观察报 记者 陈月芹 新一轮城中村改造，正在缓缓拉开序幕。

7月21日，国务院常务会议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确了超大特大城市分三类推进实施：符合条件的实施拆除新建、开展经常性整治提升，以及介于两者之间的实施拆整结合。

这与两年来谈“拆”色变、以微更新和微改造为主的城中村改造风向明显不同。

根据住房和城乡建设部《2022年城市建设统计年鉴》，“超大城市”和“特大城市”包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州等19个城市。按“七普”数据，哈尔滨、佛山、昆明、大连则亦在列。

经济观察报了解，当前多地正研究制定配套政策、摸清城中村底数、编制改造项目方案等。8月，住建部城中村改造信息系统投入运行，到了10月中旬，已有162个城中村改造项目入库。

一位住建系统人士透露，“入库”意味着旧改项目将被重点推进，每一节点都实时更新，更加公开透明。“入库”项目由各地政府自行上报，首批主要选择的是产权较清晰、较容易推进的旧改项目，后续还将陆续更新名单。

10月底刚结束的中央金融工作会议，专门提到要促进金融与房地产良性循环，加大保障性住房等“三大工程”的建设。这三大工程包括城中村改造、规划建设保障性住房、平急两用基础设施。

一位负责城中村改造的地方官员认为，新一轮城中村改造之所以被寄予厚望，一是近几年新冠疫情暴露出城中村居住条件和社会治理的短板；二是经过多轮“救市”政策加码，房地产市场复苏动力不足，而城中村改造可以直接调节供求关系，创造需求，激活市场；三是接轨新一轮“房改”，配建一定比例保障房等。

行业内多用“新一轮”定位年内启动的城中村改造，以区分于2015年前后的棚改和2021年后的“微改造”。其“新意”表现在：一、由政府统筹+国企主导；二、净地出让；三、不再货币化安置，而以房票和实物安置为主；四、更多决策权交给城市政府，改造资金主要靠地方公共体系自筹，市域内平衡……

多个头部券商测算，本轮超大特大城市“城中村”待改造面积或超13亿平方米，每年拉动近万亿级投资，预计改造的全周期投资额在10万亿元以上。

三个多月来，各地城中村改造进展如何？对于账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，需要各地政府和参与主体逐渐摸索出一条新路。

国企唱主角

经济观察报采访了解，本轮城中村改造的其中一项原则是须由政府统筹+国企参与，部分城市还要求参与企业必须为100%国资背景。

10月下旬，北京市和各区都分开举行城市更新主题的会议，邀请中海、华润、招商、首开等央国企参加，希望各开发商承接一些城中村改造片区统筹的工作。一位参会人员透露，区政府给每家开发商都划定了片区，但不是强制摊派。

由于近两年持续爆雷和行业下行影响，多数民营房企从主观和客观上都不具备参与城中村改造的条件，此前曾深耕华南城市更新的佳兆业、时代中国、奥园、龙光等房企逐渐偃旗息鼓。

一家已出险的头部民营房企旧改负责人忙于公司的资产处置和保交楼，看到城中村改造政策风向有所改变，他也抓紧广撒网，努力为停滞不前的旧改项目寻找新的接盘方。

一般而言，城中村改造的流程依次为：确定改造范围（物理范围与建筑物、产权人/村民）、确认实施主体、制定改造方案、补偿与拆迁、土地整理、土地出让、二级开发等。

与此前多由企业（尤其是民营企业）主导具体推进不同，新一轮城中村改造由城市政府主导，参与前期征收补偿标准和程序的确认、改造方案的形成、规划指标的统筹、土地收储等。

前述负责城中村改造的地方官员表示，近10年来，深圳等城市在城中村改造上主要以市场化为主，由开发商深度参与旧村征地拆迁等一二级开发，在拆迁补偿标准、程序上较为灵活，如今转为全部由政府统筹做地，各地还需时间摸索改造路径、确定改造主体。

华南地区一个副省级城市为了推进城中村改造，今年8月以来，已多次召集全市所有具备一级开发能力的市属国企洽谈，希望一一落实改造项目，让企业依据不同项目先试先行，趟出一条路来。

但多家国企委婉地表示，依据现行拆改标准，项目很难算得过账。一家上市房企负责人直言，国资委对企业经营效益有严格的考核要求，“做不了（旧改）”。

一家头部地产央企的投资部门亦积极对接各地政府，但直接目的不是为了参与新一轮城中村改造，而是争取将手上推进多年仍遇阻的旧改项目上报“入库”。

该央企在一线城市某旧改项目投入改造了近10年，但因少数拆迁户要价过高，迟迟无法推进。“集团要求我们必须处置完存量的旧改项目，才有可能去接新的项目”。

净地出让

7月28日，国务院副总理何立峰在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上明确强调，城中村改造必须实行净地出让。这也是本轮城中村改造的另一“铁律”。

据了解，早在今年年初，一位国务院领导在广州海珠区康鹭片区等地调研城中村改造进展时便要求，旧改要将一二级开发做明确切分，实行净地出让。

所谓净地出让，就是在政府划定范围内，由不同级别的做地主体负责统筹，对城中村改造的地块开展前期开发整理，将零散分散的土地资源重新整合，再入库以供出让。

这有别于过去10年城中村改造中的一二级联动模式——过去，开发商可以提前在一级环节锁定土地资源，在土地收储、转性、分片区二级出让和销售等环节掌握主导权，也可以变相地提前锁定土储，分享片区房价和土地升值的利好。

广州是本轮城中村改造中较早发文明确坚持“净地出让”的城市，在重点片区开展“统筹做地”试点。目前，广州已明确7家市级做地主体，各有分工，具体包括：广州火车站片区（广州城投集团、广州市建筑集团）；城市新中轴海珠片区（越秀集团）；罗冲围片区（珠江实业集团、机场建设投资集团）；环五山创新策源区（越秀集团、机场建设投资集团）。

近一个月来，一家头部券商研究员及其团队调研了北京、上海、广州、深圳、武汉、宁波、合肥、南京等地的城中村改造推进情况，发现了实际推进中的阻力，“一二级开发要分开，这事明显影响到企业的算账逻辑，很多城市尤其是广深等南方城市很难具备净地出让的条件，历史上（这些城市的旧改）从来不是净地出让的”。

前述已出险的头部民营房企旧改负责人解释，原来一二级联动，相当于企业参与一级整理就直接拿到二级开发权了，利润空间更高，这也是合理的，因为本身项目周期长、风险大，只有利润空间更高一点，风险和收益才能相匹配。

净地出让意味着地方国企做一级开发，拿到二级市场去出让，两部分分开算账。一家上海国企旧改人士透露，可能还存在一级开发企业定向获取二级开发权后，需要补地价，这部分超额利润可能向政府转移。“把一二级开发切开，地方政府和国企可以获得一级开发的部分利润，同时更有效掌握项目改造的进度和节奏。”前述头部券商研究员认为。

钱从哪来？

一直以来，钱是旧改推进难的主要症结之一。

根据住建部要求，城中村改造要坚持多渠道筹措改造资金，既可以由城市政府筹措资金，也可以引入社会资金，银行业金融机构将给予政策性和商业性贷款支持。同时，城市政府要统筹市域内改造资金安排和平衡。

改造资金的主要来源有财政拨款、地方专项债、金融机构融资、改造主体自筹、社会资本等。据经济观察报了解，目前城中村改造来自中央和社会资金来源有限，主要靠地方公共体系自筹。

8月，央行会议明确提出要加大对城中村改造的金融支持，符合条件的城中村改造项目有望于2024年纳入地方政府专项债支持范围。10月30日至31日在京举行的中央金融工作会议，也明确提出要“促进金融与房地产良性循环”，“加快保障性住房等‘三大工程’建设”。

中金公司10月26日的研报显示，目前城中村改造实操中，一般是企业先行承担一定的前期开支，启动项目，后续再争取到来自政府的支付款项，但具体时间节奏和政府资金来源，比如来自存量财政资金、新的债务融资或土地出让所得，尚未有统一的办法。

目前各地正在积极申报城中村改造做地资金专项债券。10月中旬，广州财政局、发改委、规自局、住建局等多部门，召集了越秀集团、广州城投等市属国企，以及交通银行、招商银行等金融机构，谋划2024年城中村改造政府专项债券等工作。

据经济观察报了解，这笔城中村改造专项债必须“专款专用、封闭管理”。10月底，部分参会的做地主体已向有关部门上报了超20亿元城中村改造政府专项债券额度，利率约3%，但目前尚待获批。

后续，住建局、发改委等部门还将指导做地主体做好有关旧改项目的拆分、申报立项等工作。

10月开始，多地开始储备谋划2024年专项债项目。按照监管要求，2024年专项债投向保持十大领域不变，但在保障性安居工程领域，新增了城中村改造、保障性住房两个投向。

3%的专项债利率是什么水平？一家央企投资负责人表示，除了中海、中国建筑等建筑企业的融资利率比较低，上半年部分项目开发贷利率甚至只要2.5%左右，但大部分央企、国企的综合融资成本仍微高于3%。

一家长三角市属国企人士说：“城中村改造专项借款可以借，但借了以后，如果项目收益是负的，那为什么要借？”

新一轮城中村改造增加了一些要求，比如净地出让、国企主导等，同时要求必须与保障房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房、人才公寓和中小户型租赁房。

前述长三角市属国企人士坦言，目前尚未看到具体政策支持利好落地，“征地拆迁的工作流程没有精简，合规性要求更高了。国企每一项支出有严格的标准，我们做不到像民企此前做旧改时的‘灵活’操作，比如明面上按政府规定的补偿标准，私下又执行另一套标准，只要整个项目一二级开发做完有利润就行”。

“现在基本要求地方政府在自己体系内去调度资源，比如各层级国企，主要依靠地方政府本身的财政能力去落地。市里下任务到各区，区又找到各层级国企，让企业想办法。”该长三角市属国企人士说，上市国企有业绩考核要求，这一轮城中村改造，非上市的功能性国企，即承担政府战略任务、城市基础建设的国企会承担更多。