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经济观察报 记者 杜涛 中央财政将在今年四季度增发2023年国债一万亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。

10月24日闭幕的十四届全国人大常委会第六次会议经表决通过了全国人大常委会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议草案，明确了上述安排。

相关政策人士对经济观察报表示，此次增发国债的重要原因在于地方暴露了在防灾减灾救灾方面的短板弱项。部分资金将通过转移支付，以项目的方式下达，申报项目的基本也是与自然灾害相关的部门，其中用于灾后重建的资金预计年内下达，其余资金用于防灾减灾救灾补短板的项目，预计明年下达。

一位要求匿名的专家表示，以前发行长期建设国债是由商业银行配合，这次虽然是公开发行，但是央行应该会做流动性配合。

在该专家看来，值得关注的不仅仅是此次增发特别万亿国债本身的影响，更重要的是在中央财政赤字上的变化。此次增发国债后，2023年全国财政赤字由38800亿元提高至48800亿元，中央财政赤字由 31600亿元增加到41600亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。“拭目以待。若是以后3.8%的赤字率继续维持，意味着财政支出就会增加很大，未来可能进入以扩大支出为主的积极财政政策期。”该专家表示。

2008年以来，地方政府在积极财政中扮演了重要角色，但也提升了地方政府的债务压力，近十年，地方政府债务在中国政府债务中的占比不断提升。2021年底中央债务仅为政府总债务的20%，剩下80%均为地方政府债务。

近年来，中央财政频频出现发力迹象，此前3%赤字率被视为中央财政赤字率的“软约束”，十年中，仅在2016年、2017年中央财政赤字率达到3%，但疫情以来，仅有2022年赤字率低于3%，所谓的“软约束”已经不复存在。

在一些研究者看来，在地方财力走弱的背景下，此次增发的万亿国债也释放了中央财政将持续发力的信号，某种程度上，或许也释放了中央-地方财政体系调整的信号。

中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉记者，未来可能会出现中央财政持续加杠杆的趋势。从其他国家来看，一般都是中央债务大于地方债务，中国恰恰相反，将来可能会进行调整。“这次增发万亿国债，可能就是一个调整的探索，未来可能会出现中央财政持续发力，适当压缩或者控制地方政府杠杆率的趋势。”

万亿国债如何用

10月25日，在国新办举行的《增加发行国债，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力国务院政策例行吹风会》上，国家发展改革委副秘书长张世昕介绍，8月17日召开的中央政治局常委会会议明确要求，加快灾后恢复重建，抓紧补短板、强弱项，进一步提升我国防灾减灾救灾能力，提升基层防灾避险能力，加快完善流域特别是北方地区主要江河流域防洪工程体系，加强城市防洪排涝能力规划和建设等。

张世昕说，此次拟增发国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力项目建设，通过增发国债加大中央投资力度，能够加快灾后恢复重建、提升防灾减灾救灾能力。

增发国债资金今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。据财政部介绍，资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。

10月25日，粤开证券首席经济学家罗志恒对经济观察报表示，随着近年来中国基建投资快速发展，一系列大国工程先后发挥重大作用，关于基建投资空间和潜力的讨论较多。我国基建投资仍具有较大空间，尤其是在减灾防灾比如城市排水防涝、防洪建设等方面，同时我国基建投资呈现出区域结构不均衡的特点。此次资金用途针对性强，目标明确，选择了补短板、惠民生的领域，这也是财政保障国家重大战略和重点工作的应有之义。

罗志恒认为，增发国债是中央审时度势、实事求是根据经济社会发展形势做出预算调整，赤字率将上升到3.8%左右，以实际行动打破3%赤字率的束缚，充分利用我国较大的中央财政空间。“有利于扩大总需求，推动经济持续向好。当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在，增发国债释放了政府稳定经济增长的信号。有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下好的基础”。

影响

此次国债“按特别国债形式管理”，但与2020年万亿特别国债不同的是，此次国债列入中央赤字。从列入赤字这一特征，此次增发的国债与此前中国一度长期发行的“长期建设国债”有共同之处，财政部曾分别在1998年8月、1999年8月、2000年8月增发1000亿、600亿、500亿元的10年期国债，也叫长期建设国债，三次均通过调整赤字规模的方式实现增发，三次国债资金主要用于加快基础设施建设、增加建设性支出。

1998年时任财政部部长项怀诚后来在《中国财税改革三十年亲历与回顾》一书中说，“当时的形势已经相当严峻，货币政策已经很难发挥作用，市场上都是大减价，没有人贷款……”

当时长期建设国债的投入是急需但并不营利的基建设施，比如机场、水利、公路、铁路等。

之后，中国在经济遇到一些问题之时，都会通过加大基建投资来稳增长。

温来成告诉记者：“从地方财力支出的角度来看，北方和东北水灾比较严重，灾后重建的支出比较大，增发国债，一方面支持灾害重建，提高应对自然灾害的能力，在年前使用5000亿元，对地方经济的发展也有一定的拉动能力。”

上述要求匿名的专家告诉记者：“这几年固定资产投资、民间投资上不来，只能增加政府投资。增发国债等于中央救助地方财政，这些资金多少用于项目，不好说，资金的效益也不好说，投资的八个方面对经济的拉动有多大，也不好说。但是对地方政府来说，只要在12月31日之前有新增产值，对当年的GDP就会产生正面的影响。”

罗志恒认为，增发国债有利于增加可支配财政资金，有利于更好地落实积极的财政政策。有利于优化债务结构，防范化解地方债务风险。“从债务管理看，增发国债后赤字增加并转移支付给地方政府，缓解了地方财政压力的同时优化了债务结构。当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险，增发国债有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险”。

此前市场对增发国债的预期也在一万亿元左右。10月13日，兴业研究《特别国债的猜想：方式及影响》中测算了增发国债对基建投资增速的影响，“假设新增一万亿特别国债，则其资金使用分两种情形，情形一：该笔资金在2023年内使用，将额外拉动2023年基建投资增速4.7个百分点；情形二：该笔资金在2024年使用，假设2023年全年基建增速保持在8月末水平，则该笔资金将额外拉动2024年基建投资增速4.3个百分点”。

10月26日，一家金融机构固收部门负责人对经济观察报表示，增发万亿国债，短期内会导致债券市场利率上升，因为供给多了，购买还是跟以前一样多，短期内供过于求，资金成本会上涨。

“所以未来央行可能会降准降息，来对冲增发国债的压力，或者利用结构化工具，总之是要释放一定的流动性。”上述负责人称，要注意到这次增发国债属于一般债，虽然按照特别国债来管理。

财政变化

10月，财政加大了扩张力度。

10月24日增发万亿国债，10月份，20多个省市发行特殊再融资债券万亿，此外，“提前下达部分新增地方政府债务限额”的政策延续至2027年。

财政发力骤然提速。“今年一揽子化债方案极大纾解了地方财政的流动性压力和偿债付息压力，我们也正在研究增发的万亿国债对于地方申请资金和项目的机会。”某地财政部门相关负责人告诉记者。“特殊再融资债券大部分针对的存量置换，新增债务限额和万亿国债则是增量。”某地财政厅人士说，他判断以后可能每年中央都会通过一些特定的方式来弥补地方的支出缺口，毕竟目前中央财政杠杆低，地方财政杠杆高。

该人士认为，今年10月，中央对地方财政的扶持力度大，目的也是维持地方财政的健康发展。一方面通过特殊再融资债券给地方财政降低利息支出，用时间换空间，另一方面通过增发国债和新增债务限额给地方注入流动性。

此次新增万亿国债给中央财政赤字带来了变化。预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增发国债之后，2023年将成为近年来赤字率最高的一年。《中金点睛》在其10月26日的报告中也提到，年中调节预算与赤字并不常见，传递了明显的政策信号。因此，此次举措传递了较强的稳增长的政策信号，有助于部分扭转此前市场认为的政策观望的预期。“往前看，接下来的发行速度与实际用处，以及明年的预算赤字安排更为关键。”该报告称。“中央财政还是有很大的空间。当下的很多变化在未来有可能常态化。肯定需要有加杠杆的部门，居民和企业现在无法加杠杆，社融起不来，地方财政要去杠杆，只能中央财政加杠杆，未来中央赤字率可能还有上升空间。”上述地方财政厅人士对经济观察报表示。

温来成认为，3%的赤字率指标“约束”只是欧盟的一个标准，在特定的年份可以突破。目前中国经济所面临的经济形势有一定的压力，通过发行国债，提高抗灾救灾能力，促进经济增长，也是一种现实的选择。

欧元区的欧盟成员国规定了两大财政纪律：一是财政赤字不能超过当年GDP的3%；二是政府债务余额占GDP的比率不能超过60%。中国中央财政赤字率长期维持在3%以下，因此3%也被认为是中国赤字率的潜在约束。

罗志恒表示，可以预见明年的财政政策依然是积极财政，但是细微之处相比前几年仍有改变。“打破赤字率3%的约束，赤字规模中由中央占主导。积极财政政策以支出政策为主、减税降费等收入政策为辅，提高财政资源的使用效率。经济下行期以及信心恢复期，收入政策有可能受制于市场主体行为的收缩，减税降费未必能快速转化为投资和消费；而支出政策能产生更加有效的结果”。