经济观察报 记者 王雅洁 潘俊田 南京废止了一项于10年前以立法形式确定的工业布局调整计划，并再次重申了传统产业的支柱作用。

2023年8月16日，南京市人民代表大会官方发布其常务委员会关于废止《南京市人民代表大会常务委员会关于推进四大片区工业布局调整的决定》的决定，中止了其于10年前针对四片区内工业布局调整的立法决定。

2014年4月，南京以立法的形式对辖区四个重工业企业聚集的区域进行产业调整规划。按照彼时的规划，2015年前，中小企业整治工作基本完成；2018年前，重点骨干企业搬迁工作全面启动，中小企业全部关停；2021年前，重点骨干企业搬迁建设项目启动，部分重点骨干企业完成搬迁转型工作；2025年左右，工业实现全部退出，最终实现四大片区产业结构、城市功能和人居环境得到整体改善，南钢、梅钢、金陵石化等大型工业企业均在搬迁范围中。

此后十年，四大片区的多家工业企业开始进入与政府搬迁意愿的长期博弈之中。在获悉上述政策变动后，当地一家龙头钢铁企业人士说，“舒了一口气，不用再搬了”。

南京市人民代表大会官网显示，废止上述决定的原因是“深入贯彻习近平总书记视察江苏时重要讲话精神，落实中共南京市委十五届六次全会关于扎实推进产业强市三年行动计划的决策部署，推动我市经济高质量发展”。

在上述产业强市三年行动计划中，南京市提出要巩固四大支柱产业传统优势，让这一“压舱石”作用更牢固。2021年，南京市发布的“十四五”规划纲要中也将汽车、钢铁、石化新材料、电子信息称为“四大支柱产业”。作为对比的是，此前发布“十三五”规划时，则认为金融业、文化产业和旅游业是“国民经济支柱产业”。

上述钢铁企业人士直言，印象中，上一次南京被以“支柱产业”的身份对待，还是在上世纪90年代。他说：“我们企业自身的感觉，是更加重视实体经济制造业的发展了。”

南京政策调整有着更为宏观的政策背景。

自年底的中央经济工作会议以来，传统产业多次出现在高层的政策表述中。一些地方政府也开始不断强调传统产业的重要性和传统产业转型升级的迫切性。

9月16日，江苏省委书记信长星也在央视财经频道播出的《对话》栏目中表示，传统产业仍非常重要。在江苏全省规模以上的工业中，传统产业营收占比超六成，利润占比则超五成，仍是江苏最具支撑作用的行业，从就业来说，传统产业提供了超七成的就业岗位，对于民生而言非常重要。“所以，传统产业是我们仍要坚守的基本盘，老家底，不能丢。”

信长星认为，不能用老眼光看传统产业，传统产业只是起步早，到底产业是先进还是落后，还要看产业处在价值链的低端、中端还是高端，要看产业能不能跟上技术革新，传统产业照样可以走在前列。

十年博弈

2014年，为了遏制南京产业结构偏重、生态环境恶化等问题，南京市开启产业结构调整。按照南京市地方政府的要求，十年之内，南京将以“铁的决心”，强力推进金陵石化及周边、大厂、梅山、长江大桥地区四大片的工业布局调整，逐步将石化、钢铁等重工业的“经济支柱”地位削减乃至取缔。中石化金陵石化炼油厂和梅山钢铁厂等数十家规模以上企业，都将搬离南京。

根据经济观察报记者的了解，在《南京市人民代表大会常务委员会关于推进四大片区工业布局调整的决定》出台之前的两三年，南京市地方政府就已经开始物色一些沿海城市，想要把金陵石化等企业整体搬迁过去。

在时任南京地方政府官员看来，南京生态环境问题已经非常严重，过重的产业结构也不是科学、可持续发展的选择。据此，南京市决定放弃“傻大笨粗”但来钱快的重工业“支柱”，破釜沉舟往高新技术产业方向转型。时任南京地方政府官员对此形容为“壮士断腕、义无反顾”。

时任南京地方政府官员曾公开表示，虽然这次调整牺牲了部分工业产值，但腾出的土地空间和环境容量，可以用来发展更多的现代服务业和信息产业。而且，石化等企业不要了，不等于经济数字的下滑。从长远看，这是一种更加向上、可持续的增长。

四大片区是指金陵石化及其周边地区、大厂地区、梅山钢铁及其周边地区和长江二桥至三桥沿岸地区，是南京的石化、钢铁、电力和船舶产业基地，集中了70余家重工业企业。

回想起当年的企业搬迁计划，上述钢铁企业人士用“强势”来形容，当时要求南京四大片区的相关企业，要在全面调查的基础上，研究制定各片区工业布局调整的详细方案，分解细化搬迁、关停、整治企业名单和年度计划，根据目标倒排计划，能快则快，能早则早。

9月19日，一家能源企业对经济观察报记者表示，自己旗下的两家企业，原先都计划在2025年前完成搬迁计划，但截至目前，也没有正式启动。

他举例表示，这两家子企业，重建都不到20年，两家企业的装机容量都是主流，搬迁成本太高，根本筹不来搬迁资金，也找不到搬迁后的新地。还有尤为关键的一个问题是，涉及到的工作人员安排比较复杂，牵扯的东西也太多。

上述钢铁企业人士以自己企业举例，表示按照四大片区规划方案的要求，该钢铁企业必须要从2024年开始实施搬迁，2028年搬迁完毕。但是，其所在企业的重工业生产，从矿石的引进，到炼铁炼钢和轧钢，一直都是连续性的流程，搬迁难度非常大。

为了推进搬迁，该企业曾到江苏南通等沿海城市进行选址，回应决策层提出的钢铁企业往沿海城市迁移的发展思路，准备在海边建设新的厂房并调试新的设备。不过，最后出于对人员安全和生产环保安全保障的考虑，比如生产炼钢是1400多度的工况，不可能陡然从1400度降到常温，那样会出安全环保事故，退出南京四大片区的工作，该钢铁企业一直十分谨慎，没有付诸实际行动。

9月20日，另一家身处四大片区的制造业企业，也对经济观察报记者表示，过去几年，一直在推进搬迁工作，并请专家组来帮忙研究论证搬迁新址，但截至目前，尚未落地明确的搬迁意向。

转变

上述钢铁企业人士表示，今年以来，国家领导人几次前往钢铁企业以及其他相关制造业企业调研，数次强调“制造强国”，不断深入提出对制造业的要求，包括他所在的钢铁企业，都明显感觉到“自己比以前更受重视了”，比如2023年6月份，南京市召开的产业建设大会，重提了电子信息、汽车、石化、钢铁四大支柱产业的说法。

6月16日，南京市官方发布了《南京市推进产业强市行动计划（2023-2025年）》，明确将钢铁、汽车、石化、电子信息在内的产业列入计划的重点选项中。在南京市委召开的全市产业强市建设推进会上，南京市市长陈之常表示，要锚定主攻方向抓落实，筑牢支柱产业“压舱石”，推动传统产业高端化、智能化、绿色化发展；壮大创新型产业“主引擎”，持续提升对经济增长贡献率。

在最近一次与南京地方政府的沟通中，该钢铁企业人士透露，地方政府相关领导到企业调研时，明确表示希望该钢铁企业发展更多的新产业。对于该钢铁企业这几年并购收购的外地企业，南京市地方政府也提出要求，希望能把外地的相关新产业总部，也转移到南京本地来。

在过去十年中，南京的重工业企业也逐步进行了产业的转型和升级，一些企业进行了百亿级别的环保投入，还有一些企业进一步延伸了产业链布局。

上述钢铁企业人士表示，2014年搬迁决定出来时，集团内部决定做两手准备，开始做双主业，一是钢铁主业，另一个是新产业。

具体来看，新产业包括新材料、新制造、新能源、新互联，以及产业互联网产业链的上下游发展。该钢铁企业最新数据统计显示，目前其新产业板块用工已经拥有超过5000名的员工，2016年到现在，新产业板块对集团的利润贡献达1/3以上。

回过头去看，即便不搬迁，没有四大片区规划调整的政策，该钢铁企业人士表示，由于钢铁容量空间已限定，自己所在的企业为了发展壮大，也会寻求新的发展道路。

该钢铁企业人士认为，历经政策调整与行业迭代，幸运的是，其所在的企业，并没有被淘汰，算是再一次跟上了顶层推进传统产业的逻辑和思路。

定调

从2022年中央经济工作会议开始，传统产业更高频地出现在高层的政策定调中。

5月5日中央财经委员会第一次会议召开，明确提出要坚持推动传统产业转型升级，不能当成“低端产业”简单退出。

9月20日的国常会强调要坚持推动传统产业改造升级和培育壮大战略性新兴产业两手抓，加快发展先进制造业，协同推进数字产业化和产业数字化，着力补齐短板、拉长长板、锻造新板。

上述能源企业认为，对于传统产业，不能一退了之，比如比较好的发展路径是，和伤筋动骨搬迁设备和人员相比，就地进行企业转型升级，提升环保水平可能更具备实操性。

9月19日，一家南京能源企业董事长亦认为，下一步的产业重构，应该以绿色低碳和数字技术为驱动核心。当前，石化行业竞争越发激烈，电动替代竞争优势愈发明显，市场资源过剩局面加剧。2025年前后，我国成品油需求将达峰；2030年前，全球石油需求将达峰，非化石能源消费占比可能首超油气，我国将实现碳达峰，国内炼油规模逼近产能“天花板”，主要化工产品产能出现全面过剩。这些必将带来产业格局、市场格局的深度重构，改写底层发展逻辑、竞争逻辑。

国家统计局8月28日公开的数据也显示，2023年前7月黑色金属冶炼和压延加工业的利润总额同比下滑了90.5%。钢铁行业整体的供给过剩压力依然存在。

为了把握新的机遇，上述能源企业董事长敲定的新思路包括在“新能源、新材料、新经济”三个维度上寻找市场机遇，继续推进绿色转型发展。

上述研究人士表示，现阶段，传统工业对南京经济发展依旧有着非常重要的作用。南京的重化工业作为一个基本盘，在一定的时间期限内，仍然会占据较大比重，这是客观事实。

他说：“这种基本盘对经济的作用，不是一下可以减掉的，也不应该减掉，只要未来能为新兴产业提供基础支撑，往高质量发展、高附加值的方向去走，这种基本盘将能够发挥相当强的经济提振作用。”

南京市“十四五”规划中亦表示，应重点发展汽车、高铁、船舶、电力、油气输送和工程机械等产品用钢，加快发展绿色精品钢和宽厚板等产品。推动石化产业向精细化、高端化、专业化发展等。

在推进发展的同时，上述研究人士还提醒，相关传统产业未来的发展方向肯定不再是增量，而是变为存量调整转型升级，在发展传统产业的同时，应将新兴产业和未来产业列为发展重点。