冯俏彬 王蒋姜/文

作者按：中共中央政治局7月24日会议指出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。为此，我们组织编撰了一批国外地方政府如何化债的案例，供社会各方面参考借鉴。

一、夕张市政府债务危机的产生背景

夕张市位于日本北海道空知支厅东南部，行政面积763.2平方公里，森林和水资源丰富，以山地为主，以生产哈密瓜而闻名。截至2006年负债总额为632亿日元，相当于每个市民负债486万日元，2007年被日本总务大臣指定为“财政重建团体”。 概括而言，其发生债务危机主要源于以下两个方面的原因：

1、产业转型失败

夕张市起始支柱产业是煤炭产业，曾有日本“煤炭之都”的美名。1888年发现了夕张内的大炭层，1891年第一座煤矿建成投产。之后又在夕张发现了新夕张、若锅、真谷地、大夕张、登川等新矿脉。1943年夕张町升级为市。第二次世界大战后，为了工业复兴，中央采用倾斜生产方式，重视煤炭钢铁、肥料等基干产业来振兴国家经济。之后夕张市作为煤炭之城快速发展，1960年迎来全盛期，有矿山24个，煤炭产量达到最高峰，人口超过10万人，成为北海道第一。

1955年之后，随着世界能源使用结构发生变化，日本国家能源政策由煤炭转为石油，同时廉价外国炭流入日本，且日本劳动力成本高，煤炭产业逐渐失去了竞争力，代表性的煤矿相继封山。1973年5月三菱大夕张煤矿封山、1975年3月北炭平和煤矿闭山、1980年3月北炭清水泽煤矿封山、1987年10月北炭真谷地炭矿闭山，1990年最后一所煤矿三菱南大夕张煤矿闭山，之后经济衰退，人口开始流出。

1980年到1994年是泡沫经济时代，日本推崇借债来发展旅游产业。夕张市以山地为主，自然环境险峻，借国家旅游业政策兴起之风，为减缓人口流失以及煤炭产业衰落，夕张市政府利用城市投资公司，开始培育旅游产业作为核心接续产业，举债建设旅游业。夕张市把煤炭产业余留作为观光资源，利用矿山留下的矿坑模拟坑、煤矿原址等开发煤炭观光产业定名为“煤炭历史村”，旅游项目整备由市政府进行，松下兴产等大型民企加入开发，由“夕张观光开发”部门进行运营。为吸引游客，夕张市大量投资建设了观光设施和运动设施，开设主题公园、滑雪场以及举办电影节等活动。实施旅游产业的同时还支持农业，培育出了夕张特产梅陇蜜瓜。但是夕张市是一个不适宜大规模聚集旅游资源的小城市，这些观光产业伴随着日本泡沫经济的终结而失败，过大的投资和经营累积赤字给夕张市财政造成很大压力。

2、地方财政入不敷出

一是地方收入状况恶化。夕张市政府收入由地方税、地方让与税、地方交付税、国库支出金、地方债等部分构成。首先，地方税大幅下滑。地方税由居民税、固定资产税、市町村烟税、都市计划税等构成。地方税占政府收入35.9%，地方政府自由使用的税收低于政府收入的36%。随着煤矿逐渐关闭，煤炭支柱产业逐渐衰败，地方自主税也开始下滑，尤其矿产税、居民税等政府收入锐减。其次，中央财政补助也大幅收缩。夕张市地方政府财政收入的很大一部分源于中央财政补助，所以在收入方面夕张市地方政府很大程度上受中央控制。日本的中央对地方的财政补助方式有地方交付税、地方让与税、国库支出金三种。一是地方交付税制度属于“收支均衡型”转移支付制度，即将一定比例的国税作为地方政府的公共财源，按照一定的比例分配给各地方政府，主要是根据人口和面积确定交付税的额度。夕张市煤炭产业衰落，人口大幅下降，作为政府收入主要来源的地方交付税大幅下滑。二是地方让与税是中央把中央税中特定税种的收入征收上来之后再按一定的目的和标准把一部分或全部转让给地方政府的一种财源再分配形式，为特定目的在中央与地方及各地区间进行横向财政调整。三是国库支出金是中央政府指定支出方向和附加支出条件的资金，通过地方政府来实现的中央支出，中央必须对那些有共同利害关系的事务、符合国民经济发展方向的公共事业等地方事务提供经费。2001年削减国库补助负担金、税源转让和削减地方交付税的“三位一体”改革以及随着产炭地区振兴临时措施法的完全失效，地方补助金大幅缩减。

二是地方财政支出猛增。主要有两方面，第一是煤矿封山处理过程中的支出增长。1990年夕张市最后一个煤矿三菱矿业南大夕张煤矿封山，人口由顶峰时期的10.8万人锐减到约1.4万人。煤矿封山过程中市政府不仅负担煤矿工人的退休金，同时买进煤矿的土地、医院、住宅等附属基础设施保障工人和市民的生活。从1979年到1994年市政府的封山处理对策费总额达到了583亿日元（其中发行市政债券332亿日元），夕张市政府财政支出持续扩大。第二是产业转型中对旅游业基建支出的投入过大。当时处于泡沫经济，日本政府采取了鼓励地方政府借债发展旅游业的政策，夕张市以“从煤矿到旅游”为标语，投入120亿日元积极修建主题公园、旅游宾馆等旅游观光基础设施，并且积极投资打造夕张国际电影节。但是旅游振兴政策失败，过度投资，最后导致债务激增、财政恶化。

三是地方政府竭力隐瞒真实财政状况。夕张市虽然财政持续恶化，但财政赤字问题被掩盖了很久，直至2006年政府破产，主要原因在于夕张市政府的财政隐瞒操作。一是夕张市将地方交付税补助投入旅游建设，矿山关闭以后，以矿山关闭后的地域振兴为目的，日本中央政府曾给予夕张市地方交付税中的煤炭产地补助财政救济，夕张市政府把这项资金也投入了旅游事业中。第二，夕张市隐瞒借款，财政赤字恶化。夕张市为买下城市投资公司撤退后的宾馆、滑雪场，计划发行市债，但债券发行因财政状况受限。后夕张市把由旅游事业和医院事业等引起的收支赤字，在没有北海道的许可下，利用了短期借款的一般会计和与特别会计之间的跨年度的借出偿还加以处理，进行了赤字隐藏，进而促使夕张市财政赤字更加膨胀。夕张市的实质赤字在2005年度决算是257亿日元，标准财政规模是约44亿日元，实质赤字额是标准财政规模的5.9倍。为隐瞒巨额借款，市政府从民营金融机构借入短期资金，但在市预算和决算报告书中隐去，2005年被隐瞒短期借款高达290亿元，财政赤字持续恶化。2006年度末赤字353亿日元，相当于市税收入的38.3倍。夕张市政府提出申请成为重建财政团体。

二、夕张市政府化解债务危机的主要方法：实施财政重建

在2006年6月20日市例会上，夕张市表明成为财政重建团体积极进行财政重建的态度，选择了国家协助重建的方式，向总务大臣提出财政重建的申请。2007年3月6日，夕张市被总务大臣列为财政重建团体，财政重建计划由总务省帮助制定，计划在18年时间内完成重建任务，接受总务省的调查以及中央和北海道的监督。

1、夕张市财政重建的具体举措

第一，人事经费大幅度削减。政府公务员数量在人口规模同等程度的城市镇村中保持最低水准，工资待遇等在全国市镇村中最低。在财政重建的四年里，夕张市公务员数量也从309人减少到了现在的127人，退休金在也阶段性地减少了四分之一。

第二，降低公共服务水平。除市民生活必须的最小的公共事业外，其余均缩小或停办。各种文体活动场所关闭，市图书馆、市民会馆等近30处的公共设施封闭、缩小医院规模、中小学后由11所变为中小学校各一所。投资性事业除非非常必要否则不进行。一般政府开支除去本市地理特殊性等，维持全国最低水准，各类团体的补助金削减约八成。

第三，增加市民税收和费用。夕张市政府在控制服务支出的同时，也计划着增加市民负担。政府增加市民税，上、下水道和幼儿园教育费用也大幅提高。根据计算，夫妇和孩子2个人的四人家庭，有上幼儿园的孩子的，一年大概要增加16.5万日元的负担，合人民币1.1万左右。

2、中央政府和上级政府的财政援助：限于基本支出与基本公共服务需要

夕张市财政重建计划案在北海道厅的指导下制定，同时全部经过总务省的检验和监督，一切控制支出的措施都贯彻了总务省的基本方针。因此国家和道厅应当有缓和财政破产对市民生活的直接影响的对策。一是对于贫困人群的基本生活保障必要时需要上级政府进行援助支持。作为维护基本人权的生活权的保障，是遵守日本国宪法的政府的责任和义务，与居民所在的城市是否成为财政重建团体无关。夕张市也有生活贫困的人群，财政重建的过程中关于社会弱者的不可缺少的福利、教育等等，必要时应当由北海道道厅，国家予以代行。二是保障基础公务员和人员的就业生活。财政重建中，公务员、第三部门职员等都可能面临失业，其继续在夕张生活需要国家、道厅、企业的协助，制定紧急就业对策、收入对策。夕张市政府破产不仅归因于市政府，也有国家的能源政策转换政策和休养地开发推进策略的失败的原因，因此国家有为确保夕张市民的生活和福利进行积极财政支援的责任。北海道对夕张市进行大幅度的债务免除，国家也量力代替市政府偿还债务，来促进夕张市重建和维护以市民的生存权为首的基本人权。

3、社会组织与民间团体支持：部分弥补政府基本公共服务缺失

NPO等民间组织对降低的公共服务质量进行补充，缩小、废除、增负等公共服务项目的选择优先度决定，需要与市民商量协调，充分参考市民的意见，取得市民的支持。夕张市民可以积极参加自身所在的住宅区的志愿者活动，进行一些扫雪、街道清扫等活动。国际知名的NPO无国界医疗队中，高工资的职员和完全没有工资的志愿者一起工作。民间也成立由退休老人组成的具体保障市民生活的组织，原则上不记薪水。随着政府行政范围的缩小，增加了社会福利协议会、工商会所、观光协会、农协JA等公共性高的地域组织活动的重要性。各团体作为夕张居民自治实践性的担当者，也进行着以夕张重生为目的的相互之间的合作。

三、夕张市政府债务危机后：日本政府加强地方财政风险管理制度

1、建立地方财政风险预警体系

夕张市财政破产后，暴露出日本原有地方财政管理体制存在诸多弊端。据调查发现，北海道还有9个地方政府采取了与夕张市一样隐瞒债务的行为，促使了日本地方财政风险管理制度改革。2007年6月，日本废除《地方财政重建促进特别措施法》，颁布《地方公共团体财政健全化法案》，2009年开始正式实施。

夕张事件表明，地方自治体财政一旦有了漏洞，会带来公共服务水平的下降和居民负担的加重，因此以在监视财政的过程中创建自治体制为目标，《地方公共团体财政健全化法案》构建财政健全化和公营企业经营健全化等新财政指标，超过规定范围则有义务制定“财政健全化计划”和“财政再生计划”。新财政指标覆盖存量和流量指标，每年定期监测地方政府实际赤字率、综合实际赤字率、实际公债费率等流量指标，以及将来负担率等存量指标。

“财政健全化计划”：早期预警阶段判断指标为实际赤字率、综合实际赤字率、实际公债费率、将来负担率，上述四个指标中任一项指标超过早期预警标准，意味着地方政府财政状况不健全，即进入“早期健全化”阶段。地方政府要制定财政健全化改进计划，经议会审议和外部审计机构审定后，向总务大臣或都道府县知事报告，并及时向社会公布相关信息。地方政府自主采取增收节支等健全化措施，恢复财政健康状况，防止恶化。每一财政年度须向议会、总务省报告计划执行情况及困难，上级可以提出建议措施，确保其实现财政中长期改善。

“财政再生计划”：财政重建阶段触发指标为实际赤字率、综合实际赤字率、实际公债费率三个流量指标，其中任一指标超标，即进入财政重建阶段，需在中央政府指导下制定财政重建计划，如增收节支，提高资金使用效率，改善财政状况等。“财政再生计划”必须获得总务大臣批准。地方政府失去财政自主权，相关财政活动受到中央严格监督，为弥补资金短缺可发行地方公债，但债务偿还必须在重建计划期限内，如果中央认为财政管理、运营与其重建计划不一致，或者财政重建困难，可要求地方政府调整预算或修改财政重建计划。该财政重建计划必须由议会批准、外部审计机构审定，向中央政府报告。地方政府每年将计划执行情况向中央政府、议会和公众报告。

公营企业经营状况预警标准。地方政府对其所属的每一公营企业，每年必须对其资金不足情况进行监测，经审计后向议会报告并公开披露。一旦财务亏损比率达到20%，该公营企业即进入经营预警阶段。公营企业不设财政重建阶段。

2、地方债务发行由许可制改为协商制

2006年4月，日本地方债管理发行由许可制改为协商制。许可制下，地方政府只有中央政府批准同意后才可举债。地方政府发行债券时，需先向总务省申报，总务省审查后，将各地的发债计划会商财务省，统一下达分地区的发债额度。地方政府举债首先须经地方议会批准，然后与中央政府进行协商，总务大臣审核地方的财政状况及债务安全程度。协商制下，无论中央政府是否同意地方政府均可发债，但地方政府倾向于获得中央政府协商认可，这样地方政府可以获得低息的公共资金，同时上级政府决定转移支付时会把地方政府债务考虑进来。地方财政若处于预警阶段，地方债仍采用许可制度。对于一般会计实质赤字率在2.5%-10%以上，实际公债费率18%以上，未来负担率大于400%(都道府县)或350%(市町村)等，发债沿用许可制度。

3、大力加强债务存续期内的管理

主要有三点：第一，原则上，以法律的形式规定除极特殊情况外，地方政府不能使用债务资金弥补单一年度的财政收支缺口。细则上方面，对地方政府的债务资金支出的范围作了更为细致的规定，如只能用于公共项目建设、债务利息偿还、灾后重建等方面。第二，加强政府审计机构的监督。日本各级地方均设立了检查委员会的审计机构，专门负责对地方政府的财政收支情况进行审计和监督，包括对被提议的借款项目进行事前审查以及对债务资金使用情况进行全程监督。在审计完成后，地方监察委员会出具一份审计报告，并将其提交给国会或委托审计的政府部门。第三，加强日本地方公共团体金融机构的监管。日本地方公共团体金融机构（JFM）是由地方政府出资设立提供低息贷款的金融机构。中央政府、地方政府、监管机构和审计机构构建起多重监管框架，共同约束JFM的公司治理。JFM发债融资以及向地方政府提供贷款等，均具有相对完善的制度管理框架和金融基础设施的支持。由于信息披露系统较为完善，债券投资者能够及时获取地方政府的财政信息。