经济观察报 记者 田国宝 从娄烦县委组织部办公室向西南望去，不远处有一栋陈旧的半环形建筑，这是娄烦县水务局办公大楼，院子不算大，停满了车。一楼临街房间租给商户经营开店，二层及以上用于水务局办公。

2022年8月，在县委组织部、编办主导下，娄烦县启动了一场声势浩大的机构改革，将党政机构从原来的35个减少至22个，其中水务局与农业农村局、乡村振兴局合并为娄烦县农业农村和水务局（乡村振兴局）。

“马上就要搬到对面的楼了”，7月4日，娄烦县水务局一位干部指着一路之隔的县农业农村和水务局大楼说，虽然两个部门合并将近一年，但一直保留了各自的办公楼，这次被要求在7月底前完成搬迁。

娄烦县委组织部主任科员王子腾告诉经济观察报，作为山西省第二批人口小县机构改革试点，娄烦县机构改革相对顺利，“去年8月启动，年底时基本完成了部门合并，至今没有出现过一例上访事件”。

据其介绍，中央选定山西在机构改革方面先行先试，2020年，山西启动人口小县机构改革试点。河曲和浮山作为首批试点于2020年底启动机构改革，2022年8月，娄烦、榆县、黎城和石楼等4县被列为第二批试点。

娄烦县组织部门一位不愿具名官员表示，山西人口小县机构改革是一场自上而下的行动，“就拿娄烦来说，如果没有上面强力推动，而是自己搞，进展不会这么顺利，力度也不会这么大，方方面面利益靠自己很难平衡”。

不仅仅是山西，据经济观察报了解，青海、安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区也启动了机构改革试点，但各地改革的内容、范围和方向均不同，进展也不一。

怎么改

娄烦县位于太原西北部，下辖7个乡镇，户籍人口12.3万，常住人口9万出头，集山区、库区和老区于一体，2022年，娄烦县的一般公共预算收入8.8亿元，一般公共预算支出24亿元，财政入不敷出。

与山西大部分地区一样，娄烦也拥有丰富的煤炭储量，但由于地处汾河上游，境内的汾河水库又是太原市的重要水源地和生态屏障，所以被禁止开发，日常机构运转和经济发展等方面支出，主要依靠转移支付。

根据娄烦县公开文件及各级官员讲话，人口小县机构改革是“党中央的重大决策部署”和“省委推动县域高质量发展的重大举措”，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”原则进行。

2022年山西省委编办发文称，山西15万人口以下小县较多，普遍存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。为了解决这一问题，选择开展人口小县机构改革试点，构建简约高效的小县行政管理体制。

山西人口小县机构改革主要针对几个方面：第一，加大职能相近的党政机构重组整合力度，变“单兵作战”为“兵团攻坚”；第二，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，改善上下沟通和政出多门现象；第三，大幅精简压缩事业单位机构和人员编制，县直事业机构实行限额管理，推进编制资源下沉等。

从6个试点县具体行动来看，改革主要有五种类型。

第一类是职能相近和联系紧密的机构合署办公，县委办和政府办合署办公，由县委副书记兼任县委办主任；政法委、司法局合署办公，信访局并入；县委宣传部和文旅局合署办公，县委常委、宣传部长担任一把手。

第二类是职能相近的局委办合并。发改委和工信局合并（经济建设）；民政局、人社局合并（民生保障）；住建局与交通局合并（城建交通）；农业农村局、乡村振兴局和水务局合并（农业农村）；林业局并入自然资源局（自然资源）。

与之前最大的不同是，合并后的政府组成部门，均由分管副县长兼任局长和第一书记，比如娄烦县委常委、常务副县长任瑛兼任发改工信和科技商务局局长；副县长马建玉兼任农业农村和水务局局长。

第三类是根据职能需要，组建新的机构。娄烦在原来城管、市场监管、药品食品监管等9个执法队伍基础上，组建综合行政执法局，挂市场监督管理局牌子；同时在乡镇一级组建综合行政执法队。

第四类是优化纪检监察和巡察机构设置，整合基层纪检监察资源力量，增强基层纪检监察能力，将县委巡察工作办公室设在县纪委。

第五类是业务口线调整，比如将体育从卫生系统划入教育系统，将科技从教育系统剥离；将自然资源与农田相关的业务口线划入农业农村系统等。调整后，一头多管、交叉管理的情况所有改善。

王子腾告诉经济观察报，包括娄烦县在内的试点县，改革方向大体相同，个别业务口线设置有所不同，“比如娄烦有汾河水库，就需要配置相关管理机构，其他县没有，就不需要配置”。

王子腾介绍，机构改革是在山西省委和政府指导下进行的，被确定为试点后，组织部门与涉改局委办分别对相关职权与业务进行梳理，确定哪些业务口可以合并、哪些业务口要保留、哪些业务需要补缺。

一位娄烦县科级干部告诉经济观察报，山西人口小县机构改革中，部门合并后由分管副县长兼任局长，这一创新做法一定程度减少了改革阻力，“合并后，谁来当一把手，无论谁当，对方都不会服气，副县长兼任，谁都没话说”。

其进一步表示，原来部门正职领导，机构改革后，转为主持日常工作的常务副局长或分管副局长，继续分管原来的领域，岗位级别和权限跟改革前相比没有太大变化。“比如，农业和水务合并后，原来农业局长继续管农业，水务局长继续管水务，管的还是原来的人和事”。

合署办公和其他整合方式也采取类似形式，娄烦县委宣传部与文旅局合署办公后，宣传部分管宣传和文旅两个领域，常务副部长分管宣传工作；在宣传部领导下，文旅局长加挂宣传部副部长。

人员如何安置

娄烦县城坐落在一条东西向的山谷内，县城从南到北一公里出头，东西长度大约在5公里，沿着两条主街环走一圈不到一小时。没有出租车，大街上最醒目的西餐厅是华莱士。

娄烦县政府大院在中心城区，县委、政府及相关组成部门多数在大院内办公，其他机构也多聚集在政府大院周边1公里范围内。人口小县机构改革将这座寂寂无名的小县推上了舆论风口。

改革前，娄烦县党政机构一般配备一名正职和三名副职；合并后，分管副县长兼任局长，配备三名到四名副局长。由于领导岗位减少，一大批科级干部需要离开领导岗位被重新安置。

上述娄烦组织部官员介绍，娄烦县为公务员和事业编人员设置红线，即1968年及之前出生的人员，原则上必须退休，“如果提前退休，可以提升一个级别待遇，有些老同志知道升不上去了，也愿意退休”。

如果领导岗位的干部不愿意提前退休，一般是取消领导职务，保留级别待遇，在本单位担任调研员等职务，继续做辅助工作。以娄烦县编办为例，与老干部局一起并入县委组织部后，按照规定，编办主任必须由组织部副部长兼任，所以，原编办主任转任组织部四级调研员，继续协助编办工作。

在机构改革中，娄烦县对年轻干部进行提拔。比如，县委宣传部与文旅局合署办公后，原宣传部长任瑛升任常务副县长，兼任发改工信和科技商务局局长；原副县长庞娟升任常委，担任宣传部长。

据王子腾介绍，娄烦县公职人员超过3000名，这次改革精简编制人员341名。由于公务员本身数量较少，超编人员主要以事业编制人员为主。

与首批试点县相比，第二批事业缩编力度相对较小。河曲县事业编从原来的1964名缩减至659名；浮山县从1944名减少至970名，缩编人数均超过千人。第二批的几个县缩编数量均在几百名。

对于超编人员，一部分采取编制下沉，娄烦县共涉及56人，浮山县涉及85人，河曲县达到139人，用编制下沉方式来填补乡镇综合行政执法力量。

仅靠编制下沉显然无法消化全部超编人员，剩下部分则通过“退三进一”方式慢慢消化，即各个机构编制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小县机构改革试点也采取类似方式消化超编人员，比如河曲县超编人员达到903名，计划用五到十年时间消化完；而娄烦县341名，王子腾说，五年时间就能消化完。

这一次山西人口小县机构改革，6个试点县均没有涉及公安、财政、应急管理、医保、统计、审计、行政审批、学校和医院等重点领域。

效果如何

对于人口小县机构改革的结果，王子腾表示，最直观有两个方面：一个是分管副县长兼任局长，缩小审批层级，办事效率提升；另一个是节约了办公经费，“像前面的水务局办公楼，人员搬走后，办公楼运行费用就节省下来了”。

他表示，时间越久，改革效果越明显，比如，虽然这一次改革人员变化相对较小，但编制固定后，随着超编人员的陆续消化，人员经费也会逐年下降。

娄烦县组织部数据显示，机构改革后，每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元；同时腾退出2.8万平方米办公楼，计划用来改造成人才房。

人员经费、办公经费下降在试点县都有明显的体现。根据当地政府公布的数据，河曲县每年可节约办公经费1050万元，减少人员社保支出1.33亿元；石楼县每年可节约2200万元人员经费和5000万元办公经费。

机构改革大部制带来的管理扁平化，普遍受到地方机构公职人员的欢迎。娄烦县某涉改局一位副局长告诉经济观察报，原来，一个局的局长想要见到分管副县长很难，“现在副县长兼任局长，虽然还在政府大楼办公，但汇报工作顺畅了，工作效率提高了”。“原来一个事情，相关科室先报给副局长，副局长报给局长，局长再报给分管副县长”，该副局长说：“现在科室报给副局长，副局长报给局长就相当于报给分管副县长了”。

除了审批流程简化和办公经费下降，机构改革带来的另一个好处是非业务工作量减少，“像非业务汇报材料，原来做三份，现在做一份就够了”，上述副局长表示。

但机构改革也为部分单位和人员带来困惑和巨大压力。上述副局长告诉经济观察报，在机构改革中，娄烦县某业务领域的三个事业单位合并，编制人员从原来的20几人降至6人。与此同时，由于原来归属其他部门的相关职权划入，该事业单位的工作量增加了“五六倍”，“一来一去，每个人的工作量呈几何级增加，基层工作人员的压力增加了不少”。

由于该事业单位是业务部门，工作量无法压缩，且单位编制已经固定，禁止借调，短期内，该单位的人员均处于高压状态，“现在来看，没有任何解决办法，只能等下一次改革再提了”。

在山西省委、省政府高质量发展县域经济要求下，上级单位对业务口线的工作要求也在趋严，“比如某项工作，原来可能糊弄一下就过去了，但现在不行，必须认真做完”，上述副局长表示，“好比吃一顿饭，吃一碗泡面是一顿，炒一桌菜也是一顿”。

不同于以往，现在必须按照“炒一桌菜”的态度对待工作，无形中也增加了工作强度，“本来就忙不过来，每项工作还得认认真真做好，基层压力很大”，但其也表示，整体看，改革的利大于弊。

娄烦县一位党政机构的工作人员告诉经济观察报，由于机构改革涉及部门和业务口线较多，包括单位内部、单位与单位之间的相关协调工作变得更加困难，“原来的流程打破了，新的流程还没有理顺，一件很简单的事，需要耗费大量时间和精力来协调”。

比如，某项职权原来是一个机构负责，机构撤销或合并后，职权划入新的单位，“因为涉及的事很小，有时候组织部门也不知道划到哪了”，该工作人员说，先得了解具体划入方向，然后再去对接，“原来半个小时能处理完的事，现在需要半天时间”。

一位事业单位的工作人员向经济观察报表示，改革前，担任领导职务后，基本不用从事太多具体工作，“每个单位都有一群小孩，小孩们也愿意干事；现在人少了，领导也得干具体的事，很多人还不太适应”。

多数受访者表示，虽然改革存在一定不足之处，但整体上，业务更加聚焦，一个部门负责一摊事，不会出现扯皮推诿的情况；由于审批层级减少，管理扁平化，部分权力下放，工作效率提升了，多数干部对改革持积极态度。

机构改革

2019年10月8日，山西省召开深化党政机构改革总结会，对上一年机构改革进行总结，并提出要做好机构改革“后半篇文章”，以更大力度推进治理体系和治理能力的现代化。

据娄烦县多个部门人士透露，2019年底，时任山西省委书记楼阳生在基层调研时指出，人口小县普遍存在财政供养人员比例不合理、人浮于事的问题；事业单位“小、散、弱”等现象突出。

根据《中国县域经济统计年鉴（2021）》，中国20万人口以下的县城超过400个，其中5万人口以下的县城达到90个，普遍存在与山西人口小县类似的情况。除山西外，河北、四川、云南、内蒙古等地人口小县数量也较多。

2020年4月，山西启动“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”为原则的人口小县机构改革试点，初步选定浮山和河曲两个县作为试点，官方称是落实“落实党中央的决策和部署”。

最先行动的是临汾市，2020年4月，临汾市编办成立5个调研组，对辖区内包括浮山在内的9个人口小县开展摸底调研，全面分析人口小县党政群机关和事业单位的机构设置、职能运行及财政供养情况。

浮山和河曲两个试点县均于2020年6月前后成立人口小县机构改革领导小组，由县委书记和县长挂帅，并组建由编办、组织、财政、人社等部门相关人员组成的工作专班和工作组。

领导小组及工作组对全县机构编制、职数配备、工作职责、经费核拨、人员等情况进行了全面摸底，将党政群部门职能重叠、相近、割裂、权责不清的情况进行梳理，结合山西省指导意见，制定出可行性的机构改革方案。

2020年底，河曲和浮山的人口小县机构改革试点实施方案先后通过审批，并分别召开动员大会启动机构改革；2021年9月前后，河曲和浮山初步完成了党政机构和事业单位整合及缩编工作。

2022年2月，在全国编办会议上，山西省编办介绍了人口小县机构改革第一批试点的相关情况；2022年5月，山西省编办对首批人口小县机构改革经验进行总结，并开始部署第二批试点县。同期，青海省玛多县也启动人口小县机构改革试点。

2022年8月，娄烦、石楼、黎城和榆社等第二批试点县先后启动机构改革，有第一批作为参考，第二批试点从方案制定到方案批复，从启动改革到完成党政机构和事业单位整合，进行得相对顺利，2022年底，四个试点县完成初步工作。

2022年11月，安徽省马鞍山市博望区也启动人口小县机构改革试点，计划用一年时间，摸索出一条适合本省的人口小县机构改革之路。

在前两批人口小县机构改革基础上，2022年12月，山西省深改委批复同意《市县转型综改牵引性集成改革试点实施方案》，选定25个县（市、区）在城乡融合体制等八个方面进行试点，人口小县机构改革为八项试点之一，机构改革试点范围进一步扩大。

2023年以来，内蒙古和湖南编办先后调研了山西人口小县机构改革试点县，其中内蒙古编办调研浮山县，湖南省编办调研了娄烦县，为下一步人口小县机构改革提供决策参考。

6月下旬，内蒙古陈巴尔虎旗委编办发布消息称，正在全旗党政机构和事业单位进行摸底，梳理涉改部门名录，为下一步推进改革做准备。在这前后，内蒙古杭锦后旗和五原县编办也对外称，正在为新一轮机构改革做准备。

今年4月，江西萍乡经济技术开发区召开机构撤并整合大会，宣布将撤销19个自治机构，解聘247名自聘科级干部。

早在2021年8月下旬，河南安阳启动事业单位重塑性改革准备工作，这一提法与山西省人口小县机构改革涉及事业单位改革提法如出一辙。此外，哈尔滨、楚雄、抚顺新抚区等地也启动事业单位改革。

此外，北京通州区、吉林靖宇县等也启动乡镇机构改革，其中通州潞城镇将党政机构重组为综合、经济发展、党群工作、平安建设、城乡建设、农业农村、社区建设和民生保障等7个办公室，便民服务、市民活动、市民诉求、农业综合和生态环境等5个中心，及1支综合行政执法队。

王子腾说，娄烦县下一步工作是继续消化人口小县机构改革成果，同时根据下一步国家和省市机构改革方向，对现有机构进行二次调整优化，做好上下级衔接工作，“我们县里部门合并了，但省市还没有，上面怎么改，下面对照做就可以了”。