谷辽海/文

美国小企业管理局官员解释，他们没有在《小企业法》规定的最后期限前要求联邦各机构提交方法报告，部分原因是发布最终补助资金的连续决议有时直到财政年度中期才获得通过。融资协议中的补助资金的这一时间安排,将方法报告的规定报告日期,拨款确定后4个月到期,推迟到本财政年度末。

小企业管理局主管人员表示，这使得参与机构在递交年度报告时更方便地提交方法报告。此外，小企业管理局官员说，该机构递交给国会的年度报告使用的是SBIR/STTR项目的方法报告。然而，由于没有按照法律规定在年初提交方法报告，小企业管理局没有机会及时分析这些方法，并为机构提供及时的反馈，以帮助机构准确计算其支出要求。小企业管理局官员表示，他们已经通过口头和电子邮件向参与机构提供了关于方法报告的反馈，但许多机构项目负责人表示，美国小企业管理局几乎没有提供反馈。如果不提供这方面的反馈意见，小企业管理局就放弃了帮助联邦机构正确计算其项目支出要求,并帮助确保其满足《小企业法》强制性规定的机会。

更重要的是，大多数机构没有包括与小企业管理局的SBIR和STTR政策指令一致的信息，该指令规定了法案对每个机构的方法报告的要求。特别是，小企业管理局政策指令规定，方法报告必须包括从机构外部预算计算中排除的每个研发项目的明细，并简要解释为什么排除。

在审查过程中，美国政府责任署发现，两个参与机构——美国环保署和卫生与公众服务部——完全符合要求，因为他们在其方法报告中包含了一个项目清单，该项目不包括在研发外部预算的计算中，并解释了为什么这些项目在政府责任署审查的所有6个财政年度中都不包括在内的原因。

在美国政府责任署的审查中，联邦政府六个机构即国安部、国防部、能源部、交通部、国家航空航天局和国家科学基金会，在6个财政年度中没有完全满足这些要求，因为他们的方法报告要么确定了一些被排除的项目，要么报告省略了对排除的解释。因此，各机构提交了不同的信息，包括其方法的不同详细程度。例如，一些机构提供了每个被排除在外的研发项目的明细，包括金额和法定权限，作为机构预算计算的一部分，并简要说明了为什么被排除在外，而其他机构仅提供了简要说明。小企业管理局的官员告知，大多数参与机构的方法报告每年都没有什么变化，所以小企业管理局没有对他们的方法细节提出疑问。

此外，对于机构年度报告要求，小企业管理局提供了一个模板，要求机构提供用于计算SBIR或STTR支出要求的外部研发预算基数，但不要求提供用于得出该预算基数的具体计算。不同于《小企业法》和《SBIR/STTR政策指令》对方法报告的要求，包括对计算外部研发预算方法的描述，机构向小企业管理局提交的年度报告不需要实际计算信息，如确定排除。然而，由于年度报告显示了上述方法的结果，因此在年度报告中纳入此类信息非常重要。由于没有要求各机构在其模板中包括用于得出预算基数的计算，小企业管理局一直从参与机构那里得到不完整的信息，这限制了各机构向国会报告的数据的有用性。

美国《小企业法》指示美国小企业管理局局长至少每年应当向参议院的小企业和企业家委员会以及众议院科学技术委员会和小企业委员会报告一次。美国小企业管理局并未按照《小企业法》的要求，例如，在2006财政年度的年度报告中，美国小企业管理局得出结论，所有参与机构在计算其外部研发预算时都遵守了计划要求，但没有给出其结论的基础。

如前所述，美国政府责任署的审查表明，一些参与机构不恰当地将一些外部项目排除在他们的资金基础计算之外，并且没有始终如一地遵守美国小企业管理局在其政策指令中的指示，在计算SBIR或STTR计划的研发机构外部预算时逐项列出排除项目。

在小企业管理局的年度报告中，如果没有更全面的分析和关于参与机构的准确信息，美国国会就没有关于机构在多大程度上报告了法律要求的内容，或者它们是否通过，例如，采取不适当的排除，而支出不足的信息。

此外，小企业管理局官员表示，他们推迟向国会提交2009、2010和2011财年的年度报告，以调和该机构发现的参与机构提交给美国小企业管理局的年度报告中的支出数据与美国小企业管理局自动系统中定期收集的数据之间的重大不一致，这些数据来自各机构和该财年获得SBIR合同授予和STTR合同授予的中选供应商。

分析研发预算得出不同结果

将支出要求建立在机构的研发总预算的基础上可以增加支出和项目参与

根据各机构的研发总预算而不是研发预算来改变计算SBIR和STTR支出需求的方法，将会增加各机构对项目的支出需求，有些会比其他机构多得多，这取决于对如何实施资金基础变化的假设。

此外，这将增加需要参与这些项目的机构的数量。一些机构报告说，这种变化可能会对他们的研发项目产生影响，并可能会带来挑战。

将SBIR和STTR的预算基数改为研发总额将增加机构支出需求。

如果现行法律下的SBIR和STTR支出要求适用于机构的研发总预算，而不是机构的研发预算，则每个机构的支出要求将会增加，因为其研发预算是其研发总预算的一部分，因此比其小。2006至2011财年，SBIR和STTR的支出需求分别为研发外部预算的2.5%和0.3%。

下面的表三显示了联邦政府11个机构在2011财年根据机构的外部研发预算和这种替代方法在现行法律下对SBIR和STTR项目的支出要求的比较。

表三：2011财年小企业创新研究(SBIR)和小企业技术转让(STTR)计划在现行法律下的支出要求对比，以及是否基于参与机构的研发总预算。

资料来源:美国政府责任署对各机构数据的分析。(1)各机构向美国小企业管理局提交的年度报告中报告的研发预算。(2)从总统预算的分析角度来看，每个机构的研发预算总权限来自研发总预算授权。“设施和设备”类别不包括在本表所示的总数中。(3)根据现行法律，每个机构在2011财年的SBIR支出要求是其外部研发预算的2.5%。(4)根据现行法律，每个机构在2011财年的STTR支出需求是其研发预算的0.3%。(5)教育部、农业部、商务部、交通部、环保署没有参加STTR计划。注:计算可能会受到四舍五入的影响。

如表三所示，一些机构的支出需求将比其他机构增加更多。这是由于各机构的研发外部和内部预算的相对比例不同。例子如下:2011财年，国家科学基金会几乎将其全部研发预算用于研发境外项目，并根据要求在当年的SBIR项目上花费约1.24亿美元。如果支出需求是基于研发的总预算而不是研发的外部预算，其支出需求将略有增加，达到1.27亿美元，约增长3%。对于国家科学基金会的STTR项目，2011财年的支出需求将增加约3%，与SBIR的增幅相同。

2011财年，商务部在研发总预算中用于境外研发的比例相对较小，约为25%，如果计算方法发生变化，2011财年，商务部在SBIR的支出需求将增加四倍以上，从约600万美元增加到2600万美元，增幅为333%。虽然商务部目前没有参与STTR计划，但如果计算方法发生变化，它将必须参与STTR计划。它的支出需求应该是300万美元，而不是零。要正确看待这些数字，如果将法律中的资金百分比应用于研发总预算而不是外部预算，2011年国家科学基金会在SBIR的支出将增加到研发外部预算的2.6%，而商务部的支出将增加到研发外部预算的10.7%。

对于STTR项目，如果法律中的拨款百分比应用于研发总预算而不是外部预算，国家科学基金会在STTR的支出将增加到研发外部预算的2.7%，而商务部的支出将从零增加。除了可用于STTR和SBIR支出需求的资金金额的变化，机构表示，改变这些项目的预算计算基础将影响机构的运营，这取决于对资金基础变化如何实施的假设。

例如，改变基数将增加SBIR和STTR的预算，并可能导致某些类型的内部研发的减少，相应地减少这些计划的全职同等人员编制。此外，一些机构官员表示，由于接受补助金协议和合同的企业类型发生了变化，该机构的研发外部努力的内容可能会发生变化。除了将现行法律下使用的相同百分比应用于研发总预算之外，美国政府责任署还使用另外两种将不同百分比应用于研发总预算的备选方案来分析支出需求的潜在变化。在这些情况下，一些机构的支出需求将会增加，而其他机构的支出需求将会减少。

计算方法变更的相应后果

改变计算方法将增加需要参与的机构数量

改变研发总预算的计算方法还将增加要求参与SBIR和STTR计划的机构数量，假设参与这些计划的相同美元阈值适用于研发总预算，而不仅仅是研发外部预算。例如，政府责任署对2011财年所有联邦机构的研发总预算的分析表明：对于SBIR，如果以研发总预算为标准，则另外两个机构——美国退役军人事务部和美国内政部将被要求参与2011财年。这些机构向美国小企业管理局报告的研发总预算超过1亿美元，这是参与SBIR计划的门槛。在2011财年，以研发总预算为基础，将这两个机构加入参与的SBIR机构，将使联邦SBIR的总支出增加4800万加元。对于STTR，如果研发总预算是达到阈值的标准，则另外三个机构——商务部、农业部和退役军人部——也需要参与2011财年的STTR计划。这些机构报告的研发总预算超过10亿美元，这是参与STTR计划的门槛。如果在2011财政年度将这三个机构加入STTR，以研发总预算为基数，STTR的总支出将增加1300万美元。在美国政府责任署审查的其他财政年度，这些机构可能没有被要求参与STTR计划，因为它们的研发总支出低于阈值要求。

下面的表四，显示了这些机构的研发预算，以及如果支出方法改为研发总预算，其2011财年的SBIR和STTR支出需求。

表四:如果将2011年基数修改为研发总预算授权，将参与小企业创新研究(SBIR)和小企业技术转让(STTR)计划的其他机构

每个机构的研发总预算授权来自总统预算的分析视角。农业部、商务部目前参与了SBIR计划。该机构的总研发预算没有达到该计划的门槛。注:计算可能会受到四舍五入的影响。

无法确定SBIR和STTR项目成本

机构的项目管理成本目前无法确定，因为机构没有确定或跟踪所有成本

参与机构管理SBIR和STTR项目的成本无法确定，因为这些机构既没有收集信息，也没有收集信息的系统。无论是项目的授权立法还是小企业管理局的政策指令均未指导机构跟踪和估计所有的行政成本，法律和小企业管理局的指令都没有定义这些行政成本。

各机构提供的估算表明，2011财年最大的行政成本用于薪资和开支、合同处理、推广计划、技术援助计划、支持合同和其他目的。随着2013年计划的实施，允许机构在特定条件下使用高达3%的SBIR计划资金用于特定的行政费用，小企业管理局预计将要求试点计划中的机构跟踪和报告3%的支出，而不是所有的行政费用。

出于几方面原因，各机构未全面确定或跟踪行政费用

由于几个原因，参与机构没有全面确定或跟踪管理SBIR和STTR项目的成本。该机构的官员说，费用无法确定，因为该机构没有收集数据的系统。这些项目的授权立法和小企业管理局的政策指令都没有指导机构跟踪和估计行政成本，法律和小企业管理局的指令都没有定义这些行政成本。

美国政府责任署发现，参与机构用于管理SBIR和STTR项目的资金数量——以及资金的使用方式——目前无法估算，因为这些机构尚未确定或跟踪许多类别的项目管理成本。该机构官员表示，SBIR和STTR项目的行政成本没有得到全面确认或跟踪的一个重要原因是，使用SBIR或STTR的预算来支付行政成本已被普遍禁止。《小企业法》通常禁止除国防部之外的机构使用其SBIR或STTR预算来支付项目的管理费用，包括工资费用。如前所述，从2013财年开始，根据试点计划，部分SBIR计划资金可用于管理费用，如提供外展和技术援助、合同处理以及其他指定用途。

各机构报告说，这些计划的行政费用是从SBIR和STTR账户以外的预算账户中支付的。此外，机构官员告知，SBIR和STTR项目跨越许多机构项目和学科，支持项目的工作人员可能是全职或兼职的，这使得成本的确定和估计更加困难。例如，美国能源部仅报告了SBIR和STTR项目办的行政费用，但指出这些项目涉及能源部整个70至100名额外人员的兼职工作，包括技术项目经理、补助金协议专家和订约官员，其费用未估算。

同样，美国卫生与公众服务部官员表示，要确定目前在SBIR或STTR项目上花费了多少行政成本，将是一项异常复杂的计算，因为卫生与公众服务部大量工作人员的一小部分时间用于这些项目。卫生与公众服务部所属的国家卫生的官员，占了卫生与公众服务部SBIR和STTR 研发项目的大部分，说这些项目有少量的全职工作人员；相反，国家卫生官员说，大多数管理项目的工作人员这样做是他们职责的附带部分，并不需要跟踪他们在项目上花费的时间。

美国宇航局报告说，其预算估计包括一个单独的项目，用于SBIR和STTR项目管理，包括人事费，差旅费和采购费用。然而，美国宇航局官员指出，运行这些项目的其他成本不包括在预算估计中，包括美国宇航局技术专家审查建议提交书的成本以及技术和合同代表与小企业互动的成本。

美国宇航局官员确实提供了美国宇航局技术审查人员和订约人员在一年中花费的小时数和全职等效人员数的粗略估计，即25至38名全职等效人员。官员们指出，这一估计不包括其他相关人员所花费的时间：任务主管代表、中心首席技术专家、订约官员、支持供应商或承包商、采购支持和法律支持。他们还说，他们没有诸如支助合同等类别的估计数。

SBIR和STTR的大部分估计行政费用是薪金和支出、合同处理、外联和技术援助、支助合同和其他类别

为了回应美国政府责任署对2011财年管理成本信息的要求，联邦政府11家参与机构中有9家向政府责任署提供了2011财年管理SBIR和STTR项目的部分成本估算。在这9个机构估算的行政成本中，最大的金额是薪资和开支、合同处理成本、推广计划、技术援助计划和支持合同，以及“其他”类别。此处的“其他”类别用于收集不属于现有类别的费用或未分类的费用。在某些情况下，一些机构的官员确定在这些类别或其他几个类别中有费用，但没有提供估计数额。

2011年，管理费用估计最多的机构是美国国防部，它提供了10个费用类别的估计数。要求国防部及其下属单位估算的10类费用是: 薪金和成本、差旅费、合同处理费用、人员和申请审查援助、推广和技术援助、商业化和推广活动、监督和国会报告、监督和质量控制措施、支持合同和其他。

在11个参与机构中，商务部和卫生与公众服务部没有提供估计的行政费用，也没有确定任何类别的行政费用。在回应美国政府责任署关于2011财年的数据请求和问题时，联邦政府9家机构提供了一些估算值，确定了未估算的成本，或者在政府责任署请求数据的许多成本类别中没有做出回应。

参与管理费用试点计划将要求机构跟踪某些费用，但不是所有费用

如前所述，《2012财年国防授权法》创建了一个试点项目，从2013财年开始，该项目将允许高达3%的SBIR项目资金用于管理成本、提供外联和技术援助、合同处理以及其他特定目的。在小企业管理局制定的绩效标准生效日期之前，机构不得将资金用于指定目的，以衡量将资金用于这些目的的任何益处，小企业管理局于2012年7月30日首次向参与机构提供了该绩效标准。试点计划条款没有提供STTR计划资金。否则，一般不允许机构将SBIR或STTR项目资金用于管理费用。根据小企业管理局的政策指令，该试点项目下的资金不会也不得取代当前机构支持SBIR活动的行政资金。相反，该试点计划下的资金旨在支持其他计划。小企业管理局发布了试点计划指南，作为其2012年8月修订的政策指令的一部分，并要求各机构在开始试点之前，向小企业管理局提交年度工作计划，以获得支出优先级、金额、里程碑、预期结果和绩效措施的批准。

根据《2011年SBIR/STTR重新授权法》建立了试点计划，小企业管理局将在法律颁布后180天内发布实施试点计划的规则，包含政策指令于2012年8月6日在《联邦公报》上发布，在建立试点计划的法律颁布219天后。小企业管理局的政策指令还要求各机构在年度报告中向他们报告根据试点项目授权允许用于行政费用的资金的使用情况。然而，各机构不会确定或跟踪他们所有的行政成本，因此小企业管理局将无法向国会报告总的行政成本。在参与SBIR计划的11个机构中，有10个已经向小企业管理局提交了试点计划。小企业管理局官员告知，截至2013年8月，所有10个机构的试点计划都已获准在本财年实施。

结论

为了帮助小企业开发创新技术并使其商业化，联邦机构根据SBIR和STTR计划向这些企业提供了数十亿美元的资金，由小企业管理局负责监管。在监督这些项目的过程中，小企业管理局发布了政策指令，为各机构实施这些项目提供指导。法律要求参与这些项目的机构将其研发外部预算的最低特定部分用于这些合同授予，并向小企业管理局报告与其支出相关的某些信息。反过来，小企业管理局将审查这些信息，并每年向国会报告。然而，参与机构对项目支出要求的遵守情况还不清楚，因为一些机构不恰当地计算了他们的支出要求，并且——在没有小企业管理局具体指导的情况下，当他们的补助款项被延迟时——机构使用不同的方法来计算这些要求。没有小企业管理局的指导，各机构可能会继续以不同的方式计算支出需求，这将继续引起人们对其合规性的质疑。

此外，大多数机构向小企业管理局提交的关于其计算支出要求的方法的报告并未包含关键细节，例如，根据法律和小企业管理局政策指令的要求，从计算支出要求的基础中排除的任何研发项目的识别以及对其被排除的原因的简要解释。各机构在这些报告中也提交了不同的信息，因为小企业管理局的政策指令没有规定报告的格式。如果没有方法报告格式的指导，参与机构可能会继续向小企业管理局提供关于其方法和支出要求的广泛、不完整或不一致的信息。

另外，没有来自机构的更完整和一致的信息，小企业管理局很难全面分析方法和机构是否准确计算他们的支出要求。此外，根据机构官员的说法，小企业管理局对机构的方法报告很少提供及时的反馈。如果不提供这样的反馈，美国小企业管理局就放弃了帮助机构正确计算其项目支出要求并帮助确保其满足强制性要求的机会。

此外，对于参与机构的年度报告要求，小企业管理局提供了一个模板，要求各机构用于计算项目支出要求的外部研发预算基数，但该模板不要求各机构用于得出这些要求的具体计算。由于没有要求这样的计算，小企业管理局从参与机构那里收到了不一致和不完整的信息，这限制了它向国会报告数据的有用性。小企业管理局同样不要求各机构在其年度报告中包括有助于更好监督的信息，包括(1)各机构是否满足法定支出要求，(2)任何不符合这些要求的原因，以及(3)各机构在未来几年满足任何不符合要求的计划。最后，美国小企业管理局提交给国会的年度报告已经延迟了好几年，或者几乎未包含对各机构提交的方法报告的分析，这些报告描述了他们是如何计算支出需求的。如果没有小企业管理局更严格的监督以及小企业管理局和参与机构更及时、更详细的报告，小企业管理局将很难确保这些项目的预期利益得到实现，国会也很难收到监督这些项目的关键信息。

 建议与反馈

建议一：

为了确保参与机构和SBA遵守SBIR和STTR计划的支出和报告要求，小企业管理局主管人员应提供额外的指导，说明当在财政年度晚些时候收到机构拨款时，机构应如何计算支出需求，格式机构应将其纳入其方法报告。

反馈一：

据小企业管理局主管官员称，拨款的时间并不影响各机构应如何计算其支出需求。政府责任署认为，关于计算支出需求的现有指令涉及本建议的第一部分。关于机构用于其方法报告的格式，根据政府责任署的建议，小企业管理局更新了其年度报告模板，该模板要求各机构在其方法报告中提供某些信息，作为其年度报告的一部分。

修订后的模板用于机构在2014年6月向小企业管理局报告的2013财年数据，并要求提供2014财年的类似信息。此外，2017年8月，小企业管理局的创新投资司向SBIR和STTR项目负责人发送了关于信息的最新政策指令，以包含在方法报告中。

建议二：

为了确保参与机构和小企业管理局遵守SBIR和STTR计划的支出和报告要求，小企业管理局主管人员应在提交其方法报告后，及时向每个机构提供年度反馈，说明其用作SBIR和STTR支出要求基础的机构外部研发预算计算方法是否符合计划要求，包括计算基础中所有排除项的明细和解释。 

反馈二：

2017年5月，小企业管理局主管人员向参与机构提供了关于其2016财政年度机构方法报告的反馈文件，包括澄清排除条款的请求。

建议三：

为了确保参与机构和小企业管理局遵守SBIR和STTR计划的支出和报告要求，小企业管理局职能部门应指示参与机构在其年度报告中包括机构外部研发的最终预算的计算，作为其SBIR和STTR支出要求的基础，如果他们不符合支出要求，为什么不满足的原因以及他们计划在未来满足支出要求。

反馈三：

小企业管理局更新了其模板，各机构每年用于报告2013财年数据的项目信息，该模板于2014年6月提交。更新的模板包括一个地方，供各机构包括其计算机构外部研发预算的方法。

此外，小企业管理局更新了各机构2015财政年度数据的年度报告模板，要求不符合支出要求的机构提供信息，说明该机构为满足或超过下一个财政年度支出要求的原因和措施。

建议四：

为了确保参与机构和小企业管理局遵守SBIR和STTR计划的支出和报告要求，小企业管理局主管人员应及时向国会提供年度报告，其中包括对每个机构用于计算SBIR和STTR支出要求的方法的全面分析，为小企业管理局关于这些计算是否符合计划要求的结论提供明确的依据。   

反馈四：

关于及时编写年度报告，2018年8月，小企业管理局制定了分别在2018年底和2019年初发布2016财年和2017财年报告的计划安排时间。

此外，小企业管理局制定了每年10月底发布年度报告的时间表。该时间表取决于各机构及时向小企业管理局提供数据。

关于在其年度报告中纳入全面分析，从2014财政年度报告开始，小企业管理局在提交给国会的年度报告中纳入了有关各机构用于计算其支出需求的方法的额外信息。

2018年4月，小企业管理局开始要求提供更多信息来自预计将进一步加强其分析的机构。

（未完待续，敬请继续关注）

本文作者：谷辽海，北京市辽海律师事务所主任、执业律师，先后担任中央国家机关政府采购中心顾问、中国经济体制改革研究会、中国人民银行采购中心等单位的首席法律顾问，出版《法治下的政府采购》《中国政府采购案例评析》等多部著作，公开发表法学作品约有500多篇。另外，为了方便广大读者，考虑到阅读效果，我将公众号上的系列文章的注释和索引以及原文出处的网址等插入内容均给隐去了。如果专业人士或研究学者需要进一步了解本文提及内容的背景知识或者希望阅读外文稿件，请届时阅读我的系列新著或者直接与本文作者的邮箱68429911@qq.com取得联系。