经济观察报 记者 宋笛 从2022年底中央经济工作会议，到2023年两会部长通道、政府工作报告以及多个东部省份针对纺织等传统行业高质量发展的文件中，“传统产业”一词正频繁出现在近期的政策轨迹中。

直至5月5日，二十届中央财经委员会第一次会议中提出“坚持推动传统产业转型升级，不能当成低端产业简单退出”，以极其明确的表述为传统产业“正了名”。

会议表述有的放矢。尽管在中央层面的文件中，并未有过对传统产业的倾向性描述，但在过去十余年时间中，传统产业在一些地方实践中往往面临着限制性政策，一些地方在执行中将传统产业等同于落后产能、低端产业，从而采取了一关了之的措施。

其中的理解偏差至少包括两个方面：一个是割裂了先进和传统的关系，忽视了传统产业不仅是新动能培育的重要来源，同时也是中国工业的主体，对经济增长、解决就业有重要作用；二是没有理清政府与市场的关系，用行政化手段出清传统产业，试图以此完成区域经济的转型升级。

二十届中央财经委员会第一次会议的表述，无疑是对上述片面理解和片面实践的一次纠偏。

偏离

传统产业转型升级的高层政策表述最早出现于1995年颁布的“九五”规划纲要，其中提出“应用高新技术改造传统产业”，此外对轻纺、机械、电子、石油化工、汽车和建筑等产业也提出诸如“加快产品结构调整”“提高技术起点”等要求。

这份规划纲要的背景是，经过改革开放的持续推进，多种工业产品的产量实现了快速的增长，告别了基本工业品的短缺，而且很快就迎来了此后不断困扰中国工业界数年的问题——产能过剩。

1997年亚洲金融危机后，需求市场的改变让多种工业品出现产能过剩的状态，特别是在纺织等传统产业领域。从1997年，纺织行业迎来了一次政策推动下的去产能。应该说，彼时利用行政手段推动去产能有其特殊的原因，因为纺织行业聚集着大量国企，纺织行业的去产能也被作为当时新一轮国企改革的突破口。

尽管只持续了短短几年，但纺织行业的这一轮去产能也成为日后中国数次去产能的预演，而在具体实践中，这种行政手段对过剩产能的出清，在部分地方的实践中，也成了对传统产业的“误伤”。

也是在这一阶段，陆续出台了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（1997）、《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批），产业开始有了先进和落后之分。

2008年全球金融危机爆发，部分东部省份开始借机推动产业转移政策，以期实现产业结构调整，而转移的对象基本以低附加值的劳动密集型产业为主，这些产业集中在传统产业领域，也被称为“腾笼换鸟”。

部分东部省份产业转移释放了土地指标、减少了能源消耗和污染物排放，也是东部人力成本上涨下的一种市场规律，但在具体执行中，真正转移和升级的企业只有一部分，还有大量的企业最终以关停的方式退出了市场。

比如佛山2008年到2012年，陶瓷、水泥、漂染等行业超过1200家企业被淘汰；同期，广州市通过产业转移、淘汰落后产能和关停等形式，共“腾笼”各类企业6119家；从2013年至2014年上半年，浙江全省累计淘汰整治各类低端落后企业、作坊5.61万家，涉及从业人员86.32万人，其中关停淘汰2.72万家、原地整治提升2.64万家、搬迁入园2435家。

尽管“腾笼换鸟”是以所谓低端落后产业、产能为主，但传统产业因为聚集着较多的落后产能也未能避免被波及。

2013年《南方日报》的一篇评论中提到“……于是各地充斥着传统产业‘抛弃论’‘无用论’，热衷于引进大企业大项目，全力扶持战略性新兴产业，冷落传统产业，甚至挤压传统产业发展空间，倒逼其转出退出。”《经济日报》2014年的一篇评论中提及，“但要注意到，一些地方有把新兴产业与传统产业对立起来的倾向，存在‘新兴产业就是先进、传统产业就是落后’的认识误区，以为有了战略性新兴产业就可以忽视传统产业，甚至在实践中将打造‘经济升级版’等同于破‘旧’立‘新’，对传统产业面临的困难和问题重视不够，对其转型升级的支持不够。”

“腾笼换鸟”在此后政策表述中也进一步延伸为“腾笼换鸟、凤凰涅槃”，其中一个核心的区别在于区域经济结构调整，是应该先破还是先立？“老鸟”该如何安置？又该以什么样的方式推动这种“腾换”？

“腾笼换鸟”实践中传统产业与落后产业的概念尚未理清，传统产业很快又与过剩产能模糊地融合在一起。

2016年，中国开启了供给侧结构性改革，去产能是供给侧改革中的一项重要举措，这一轮去产能无论从涉及行业、去产能力度都远超此前中国数次政策推动下的去产能周期，但在地方具体执行中，这种产能清退伴随着大量传统产业和企业的关停。

此外，在地方政府经济规划中，开始偶见“传统落后产业”等表述方式，传统产业与低端产业、落后产能间的概念也在进一步模糊；招商实践中，传统企业的优先度也在不断下降，诸如互联网、人工智能、芯片等新兴产业成为地方优先招商的标的。

这种情况引起了高层的关注。2018年两会期间，十二届全国人大财经委副主任委员尹中卿在记者会上表示近年来，供给侧结构性改革已取得了诸多成效，但个别地方在推进过程中出现的问题也值得关注。尹中卿表示，在调研中发现一些地方简单地把传统产业当成落后产业。实际上，没有落后产业，只有落后技术。所以，在制造业进行动能转换时一定要注意处理好这个关系，在存量调整中催生增量，以做大增量来促进存量调整，逐步化解过剩产能。

对于这种情况，尹中卿认为，在推进供给侧结构性改革时一定要采取更加精准的财政政策、货币政策、产业政策、科技政策，一定要理清政府与市场的关系，该政府干的政府干，不该政府干的事情政府也不能伸手。

回归

从2018年起，一些政策层人士就开始在不同场合喊话重视传统产业，喊话对象为各地方政府。

2019年11月9日，十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民在第十届财新峰会上指出，要坚持传统产业升级和新兴产业并重，传统产业市场空间非常大，除煤炭外其他消费峰值都未到来，各地不该一窝蜂发展新产业，也不该一窝蜂退出传统产业。

“各地区不应该一窝蜂地去发展新产业，也不应该一刀切地去关闭、退出传统产业，不应该一有污染、安全隐患就把传统产业都赶走了。有些地区需要腾笼换鸟，有些地区应该筑巢引鸟。”杨伟民强调：“产业体系完整是中国的优势，地方不能够打着国家政策的旗号盲目地关停，带来个体好像是正确，但是全局出现了错误（的情况）。”

同月18日，时任工信部部长的苗圩在2019国家制造强国建设专家论坛上表示，传统产业占规模以上工业增加值的80%，仍然是工业经济的主体。改造提升传统产业，关系到推动制造业高质量发展的全局。像纺织、服装、家电、食品等传统产业关系到国计民生，吸纳的就业多，占出口比重高，也是稳就业、稳外贸的重要行业。同时，传统产业也是新动能培育的重要来源，像新能源、汽车、新材料等很多战略性新兴产业都来自传统产业的转型升级。

在同一场论坛中，中国工程院原院长、国家制造强国建设战略咨询委员会主任周济强调，传统制造业不等于产能过剩，也不等于低端产业，更不等于夕阳产业。

疫情期间，在经济面临增长压力以及产业链面临转移压力下，开始有更多企业家、学者甚至更广泛的社会层面加入到这一问题的讨论。

2020年曹德旺在接受《新京报》采访时表示，抛出了“天下只有低端品位的人，没有低端产业”的观点，引出这个观点的提问是“也有很多人认为，迁往东南亚地区的产业是低端制造业，不必留住这些低端企业和低端产业。”

2021年三季度，在部分地区能源供应出现波动时，一些自媒体在讨论中将这种能源供应的波动解读为对低端产能的主动排出，并认为这是“一盘大棋”，央视网在《拉闸限电里没那么多‘大棋’》一文中表示，“为了打金融战而置中小企业生死于不顾，为了‘杀敌八百”而宁可“自损一千’，那不叫未雨绸缪，而是瞎折腾，也跟国家层面‘保市场主体’‘扶持实体经济’的初衷背道而驰”，对这种观点进行了批驳。

2022年9月，为应对经济增长的三重压力，央行设立了一项2000亿元以上设备更新改造专项再贷款政策，六大行在当年10月份表态以更大力度支持实体经济后。

2022年11月，北京大学政府管理学院教授路风接受了《经济观察报》专访。路风察觉到的一个显著变化是，设备更新改造贷款具有涵盖全部产业的普惠性质，不再只盯着一小撮高新技术工业和服务业，这与80年代的“技改”政策颇为近似，又与此前数年的一些经济政策表现出了差异。在此前数年的一些政策执行中，钢铁、能源等传统产业面临着普遍压力，围绕这些产业的大规模投资也逐渐放缓。

路风认为这是二十大后，国家支持实体经济发展的方针开始落实，同时也意味着国家重新重视经济增长。

在专访中，路风一次又一次强调了传统产业的价值：第一，从需求讲，高技术产业的主要客户依然是传统产业，传统产业构成了整个经济的主要部分；第二从供给方面，高技术产业中多数环节，依然需要传统产业提供的产品。

一个月后，中央经济工作会议召开，会议中三提“传统产业”：“狠抓传统产业改造升级”“提升传统产业在全球产业分工中的地位和竞争力”和“推动传统产业改造升级”。

2023年3月的政府工作报告中，也提及“促进传统产业改造升级，培育壮大战略性新兴产业，着力补强产业链薄弱环节”。

工信部部长在2023年两会部长通道接受媒体采访时表示，我国传统产业体量大，在制造业中占比超过80%。传统产业是现代化产业体系的基底，传统产业的改造升级直接关乎现代化产业体系建设全局……大的方向是聚焦高端化、智能化、绿色化，使我国传统产业从中低端向中高端迈进。

直至5月5日，二十届中央财经委员会第一次会议中提出“坚持推动传统产业转型升级，不能当成低端产业简单退出”。

在中央的数次表述后，从地方到相关部委，均开始布局或推出有关传统产业转型升级的政策，5月17日国家发改委政策研究室副主任、新闻发言人孟玮在新闻发布会中表示，传统产业不等于低端产业、落后产业。我们将深入推进传统产业改造升级，推动石化、汽车等重点产业布局调整，鼓励企业提高先进产能比例，有效扩大优质供给，提升传统产业发展质量和效益。

可以肯定的是，今年将会是传统产业转型升级的政策大年。