谷辽海/文

SBIR/STTR的监管

写这部分的监管话题，自然让我想起20多年前我国《政府采购法》的立法，有关政府采购工程、货物和服务，包括扶持中小企业，究竟应该由哪个部门统一行使监督管理权力，这个监管权的立法博弈，尽管最终尘埃落定，但立法前后在国内相关部门似乎持续了很久很久，较有代表性的纷争系长达19年诉讼的“中国政府采购第一案”。法律虽将监管权赋予一个部门，一个处级单位，去监管全国各级政府的采购活动，这样的处级部门尽管监管权力非常大，但监督内容、监管职责等方面的法律规定几乎没有，实际上的“监管权”也完全成了摆设，根本达不到到立法的任何目标，比如对我国政府采购扶持中小企业的监管，可谓是绩效甚微。经过20多年的实践表明，漏洞百出的规则，终将退出历史舞台，有关这方面的话题，我后续谈到企业规模标准时会展开讨论。

美国由两大法律支撑起来的小企业创新研究和小企业技术转让计划，将统一监管权力赋予美国小企业管理局（以下简称“监管机关”）。尽管这个监管机关与联邦政府的多个“携手机构”均系平级单位，但包括美国国防部在内的11个机构均必须统一遵守监管机关出台的政策指令，因为有法律的明确授权。对SBIR/STTR的监管权力及其内容，在展开本人的论述之前，我觉得，引用美国国会一个独立的第三方监督部门的调研审查报告，可能会更形象地解释清楚我想表达和阐述的内容。

对监管机关围绕11个机构在2006至2011财政年度遵守SBIR/STTR相关法律法规的监督情况，美国政府责任署根据法律的授权和国会的要求进行了调研，并从中发现，使用向监管机关报告的数据机构，参与SBIR计划和参与STTR计划的一些机构未能遵守法定义务。调研审查报告指出，国防部、能源部、交通部、国家航空航天局等六个部门在6个财政年度中没有完全满足法定要求，因为他们的计算方法报告要么确定了一些被排除的项目，但没有国会需要确定知道的的其他项目，要么报告省略了对排除的解释。因此，各机构提交了不同的信息，包括其计算方法的不同详细程度。例如，一些机构提供了每个受排除在外的研发项目的明细，包括金额和法定权限，作为机构预算进行计算的一部分，并简要说明了为何被排除在外，而其他机构仅提供了简要说明。对此，监管机关的官员告知，SBIR/STTR计划大多数参与机构的方法报告每年都没有什么变化，所以监管机关未对他们的方法细节提出疑问。在监管机关未对方法报告格式给出指导的情况下，美国国防部开发了一个方法模板，用于指导国防部外部研发预算的计算，进而指导项目的支出要求，包括确定任何从计算支出要求的基础中排除的研发项目，并简要解释为什么排除这些项目。如果没有方法报告格式的指导，SBIR/STTR计划参与机构可能会继续向监管机关提供关于其方法和支出要求的广泛、不完整或不一致的信息。

此外，没有来自各机构的更一致的信息，监管机关很难全面分析这些方法，并确定各机构是否准确地计算了他们的支出要求。另外，对于机构年度报告要求，监管机关提供了一个模板，要求机构提供用于计算SBIR或STTR支出要求的外部研发预算基数，但没有要求提供用于得出该预算基数的具体计算。不同于法律和监管机关政策指令对方法报告的要求，包括对计算外部研发预算方法的描述，机构向监管机关提交的年度报告不需要实际计算信息，如确定排除。然而，由于年度报告显示了上述方法的结果，因此在年度报告中纳入此类信息非常重要。

由于没有要求各机构在其模板中包括用于得出预算基数的计算，监管机关一直从参与机构那里得到不完整的信息，这限制了各机构向国会报告的数据的有用性。监管机关同样不要求各机构在其年度报告中包含有助于监管机关进行更好监督的信息，包括以下信息：各机构是否满足法定支出要求，任何不符合这些要求的原因，以及各机构在未来几年满足任何不符合要求的计划。通过纳入这些信息，监管机关可以更全面地监督项目，并向国会提供更完整的信息。监管机关提交给国会委员会的年度报告往往姗姗来迟且不完整。监管机关并未按照《小企业法》的要求，在提交给国会的年度报告中始终如一地遵守机构方法分析报告的要求。

在审查的6年报告中，监管机关向国会报告了其中的3年，即2006年、2007年和2008年财年。此外，这些报告对各机构的方法分析有限，有些分析不准确。例如，监管机关的分析仅限于附在提交国会的年度报告中的表格，而该表格通常不包括特定机构的信息；监管机关没有提供其他文件显示其分析机构方法报告的结果。例如，在2006财政年度的年度报告中，监管机关得出结论，所有参与机构在计算其外部研发预算时都遵守了计划要求，但没有给出其结论的基础。

如前所述，调研审查报告表明，一些参与机构不恰当地将一些外部项目排除在他们融资基础计算之外，并且没有始终如一地遵守监管机关在其政策指令中的指示，在计算SBIR或STTR计划的研发机构外部预算时逐项列出排除项目。在监管机关的年度报告中，如果没有更全面的分析以及有关参与机构的准确信息，美国国会就没有办法了解有关机构在多大程度上报告了法律要求的内容，或者它们是否通过，例如，采取不适当的排除，而支出不足的信息。此外，监管机关官员表示，他们推迟向国会提交2009年、2010年和2011财年的年度报告，以调和该部门发现的11个参与机构提交给监管机关的年度报告中的支出数据与监管机关自动系统中定期收集的数据之间的重大不一致，这些数据来自各机构和该财年获得SBIR合同授予和STTR合同授予的中选供应商。在2013年8月对该报告草案的评论中，监管机关项目官员表示，这三份报告已经合并为一份报告，正在由美国行政管理和预算总局进行审查。该机构计划在2013年向国会提交报告，使国会在财政年度结束后的2到4年内可以获得有关项目的数据。

我上面概述了美国政府责任署向美国国会提交的调研审查报告，从中可以知道以下有关监管机关统一监督管理的信息：

一、监管机关有统一审查权

统一审查各机构的年度工作报告。各机构有义务统一向监管机关递交年度工作报告，而对美国国防部、能源部、交通部、国家航空航天局等11个参与SBIR计划和STTR计划实施的年度工作报告，监管机关应当审查各个机构提供的报告是否与美国《小企业法》及其政策指令所要求的内容相一致，如果存在不一致、不对称的情况，则应当及时予以指出，责令修订，并加以纠正。

二、统一发布政策法规

监管机关通过发布和更新SBIR/STTR政策指令和颁布法规，为两大计划制定统一的政策和程序提供给11个机构，从而可对政策或法规的任何部分或条款进行政策澄清。就监管机关出台的规则，联邦11个机构不得颁布任何与法案、政策指令或与监管机关有关SBIR/STTR计划的规定不一致的政策、规则、规定或解释，监管机关的监督活动将包括审查为促进机构内和机构间SBIR/STTR计划的实施而产生的政策、规则、条例、解释和程序。

三、监测计划的执行情况

监管机关负责在11个机构一级监督和监测SBIR/STTR计划的实施。这种监测包括:

（一）SBIR/STTR的补助金的分配。

法律规定了SBIR/STTR计划的融资来源，通过SBIR和STTR计划承付的资金比例，并要求监管机关监督这些年度的资助情况。参与机构可在其向监管机关提交的年度工作报告中，解释用于向SBIR/STTR计划分配资金的具体预算流程，并描述合规性确定流程中观察到的任何问题。

(二) SBIR/STTR计划征集和合同授予情况。

完成预定的SBIR/STTR活动，如SBIR/STTR计划的融资机会公告和融资协议的发布，对于满足法定要求和运行有效、有用的项目至关重要。监管机关监控其SBIR网的每个SBIR/STTR参与机构的SBIR/STTR计划的实施信息，以及与SBIR/STTR计划下的合同授予通知和申请人的相关信息发布情况。

(三)后续融资承诺的执行情况。

监管机关将监督第二阶段中选供应商获得的第三阶段后续非联邦资金承诺是否按照法案要求在第二阶段建议提交书的评审中予以考虑。

(四)是否有欺诈、浪费和滥用（FWA）。

监管机关将确保每个SBIR/STTR参与机构已采取措施维护FWA预防系统，以尽量减少其对项目的影响。

(五)绩效领域、指标和目标。

监管机关负责定义与法规相一致的绩效领域，例如缩短或简化合同授予时间，各机构将根据这些绩效领域设定目标。监管机关将与参与机构合作制定衡量标准，以便根据规定的绩效领域衡量机构的目标完成情况。这些指标和目标的目的是监管机关评审和报告各机构在改进SBIR/STTR计划中取得的进展。

四、每年统一向国会报告

每年统一向国会翔实报告11个参与机构实施SBIR/STTR计划的具体情况，业绩和问题以及未来需要努力的方向等方面，监管机关都需要在其年度工作报告中汇报、讲解清楚。对于未能在每个财政年度向国会提供报告的缘由，前面尽管解释了具体的原因，但也不能表明监管机关已经履行了法律规定的义务。

监管机关在其SBIR网数据系统中收集和维护两大计划范围内的数据。该数据包括所有SBIR/STTR机构的所有第一阶段和第二阶段的合同授予信息，以及财年年报数据。对于每年向国会报告的范围，监管机关必须根据上述提及的事项，申请提交的财政年度开始的首日前30天内做出决定。监管机关还必须在《联邦公报》上公布其决定，并向参议院小企业和企业家委员会、众议院小企业委员会和科学、空间和技术委员会提供该决定和任何相关材料的副本。

五、普及SBIR/STTR计划的信息

(一)通过会议、研讨会和演讲，让公众了解SBIR/STTR计划；

(二)通过发布SBIR/STTR计划的新闻稿、讲述成功者的故事，引导联邦机构认真遵守程序规则，以及相关合同授予计划来突出该计划取得的成功；

(三)维护SBIR/STTR计划在线公共信息资源，提供关于SBIR/STTR计划的全面信息。这些信息包括:当前可用的SBIR/STTR融资机会公告的采购信息列表、所有第一阶段和第二阶段的合同授予信息、整个计划的年度合同授予信息摘要，以及监管机关与SBIR/STTR计划经理/项目协调员的联系信息。

六、行政事务许可审批权力

涉及这方面的许可内容较多，我简要选择以下事项进行介绍。

（一）有关日期延误的许可

1.如果确定在融资机会公告截止日期以及建议授予合同通告之间需要额外的时间，机构必须向监管机关提交书面延期请求。书面请求必须说明为特定申请人发出通知所需的额外日历天数以及延期的原因。如果机构认为其无法满足整个融资机会公告的时间框架，延期请求必须说明有多少合同无法满足法定时间框架，以及发出通知所需的额外日历天数和延期原因。书面请求必须在机构向申请人发出通知前至少10个工作日提交给美国小企业管理局。

2. 监管机关将在可行的情况下，在5个工作日内回复延期请求。监管机关可授权机构在法律规定的时限后90个日历日内发出通知。

3.即使监管机关同意延长时间，小企业创新研究或小企业技术转让参与机构仍需制定计划或措施，以缩短第一阶段采购结束/收到第二阶段申请和通知申请人之间的时间，以及上文中规定的第一阶段和第二阶段授予的时间。

4.如果小企业创新研究或小企业技术转让参与机构没有获得延期，它仍然可以继续向小企业授予合同，并且必须完成上述3中的要求。

（二）有关义务的豁免

如果超过确定的特定主题的合同授予指导金额的50%以上，机构必须在发布融资机会公告、征求建议、合同授予或修改主题授予合同之前，向监管机关书面提交该豁免请求。机构必须在豁免申请中必须解释并提供证据证明对合同授予规模的限制会干扰机构通过小企业创新研究或小企业技术转让计划完成其研究任务的能力；机构将尽最大可能减少超出指导金额50%以上的合同授予数量；并且该主题领域的研究费用与其他领域的研究费用有很大不同。在审查机构的理由后，监管机关可以授予机构豁免权，使其在某一特定主题上超出授予指南50%以上。监管机关将在10个工作日内对申请做出决定。豁免将在一个财政年度内有效。联邦机构必须保存所有超过前款中规定的指导原则的合同授予信息，包括合同授予金额、每个合同授予超过指导原则的理由、中选供应商的身份和所在地、中选供应商是否接受过任何风险资本、对冲基金或私募股权公司的投资，以及中选供应商是否由多个风险投资公司、对冲基金或私募股权公司持有多数股权。

七、建立企业规模标准

根据美国《1953年小企业法》和相关立法指南建立、审查或调整其中小企业规模标准。依照《小企业法》的规定，监管机关有权为联邦政府项目制定中小企业规模标准。在确定规模标准时，《小企业法》及其立法突出了三个重要的考虑因素。首先，规模标准应该因行业而异，以说明行业之间的差异。其次，一家中小企业不可能在全国范围内的经营领域占据主导地位。第三，监管机关的政策决定应该帮助中小企业，作为鼓励和加强它们在经济中的竞争地位的一种手段。这三个因素是监管机关建立、审查或修改中小企业规模标准的主要依据。2010年9月27日，美国总统签署了《2010年小企业就业法》。该《就业法》指示小企业管理局至少每五年对所有规模标准(农业企业除外)进行一次详细审查，并做出适当调整以反映市场状况。2022年10月开始执行新的北美行业分类系统，共有20个部门，涉及1012个行业。不同种类的行业均有相对较强的专业性，比如北美行业分类系统第22个部门系“公用事业”，这个区位的221分部门又设有许多的子项：水力发电（221111）、化石燃料发电（221112）、核发电（221113）、太阳能发电（221114）、风力发电（221115）、地热发电（221116）、生物质发电（221117）、其他发电（221118）、电力散装电力传输及其控制（221121）、配电（221122）、天然气配送（221210）、供水和灌溉系统（221310）、污水处理设施（221320）、蒸汽和空调供应（221330）。凡是从事这些子项的中小企业，百万美元的年收入规模标准、公司员工人数的规模标准均有不同的要求和规范。

八、处理小企业资格条件的争议

我在第一稿中已经说过，美国扶持小企业的两大计划SBIR/STTR竞争激烈，参与的小企业非常多。众所周知，在任何国家的企业结构中，小企业的规模均占绝对数量，是一个国家经济的核心，美国的“小企业”它们占美国雇主公司的99%以上，我国应该也在百分之九十以上。美国的SBIR/STTR计划，在为小企业提供融资过程中，一方面纳税人承担着巨额风险，另一方面无数小企业也渴望着得到资助，竞争中，小企业是否符合资格条件往往会遭遇其他参与者的质疑，这个时候，有异议的公司可以向监管机关提出质疑，对质疑不服的，还可以向监管机关的听证上诉庭提出上诉。

监管机关的历史

美国小企业管理局的创建在很大程度上是对上个世纪初期大萧条和第二次世界大战压力的回应。“小企业”是美国经济的核心，美国小企业管理局于1953年正式成立，但其理念和使命早在1953年的前几年就在一些前身机构中开始形成，主要是为了应对美国上个世纪三十年代大萧条以及第二次世界大战带来的压力。1932年，由赫伯特胡佛(Herbert Hoover)总统创建的重构金融公司(the Reconstruction Finance Corporation,RFC)，旨在缓解大萧条时期的金融危机，是美国小企业管理局的“祖父母”。重构金融公司基本上是经营联邦贷款项目，面向所有受大萧条伤害的企业，无论公司规模大小。它被采纳为胡佛的继任者富兰克林·罗斯福总统的个人项目，并配备了罗斯福最有能力和奉献精神的一些工人。第二次世界大战期间，对小企业的担忧加剧，当时大型工业增加了产量，以适应战时国防合同，小企业无法竞争。

为了帮助小企业参与战争生产，并给予他们经济上的生存能力，国会于1942年创建了小型战争工厂公司(the Smaller War Plants Corporation，SWPC)。该公司向私营企业家提供直接贷款，鼓励大型金融机构向小企业提供信贷，并向联邦采购机构和大企业倡导小企业利益。战后，小型战争工厂公司被解散，其贷款和合同权力被移交给了重构金融公司。此时，美国商务部的小企业局(the Office of Small Business，OSB)也承担了一些职责，这些职责后来成为美国小企业管理局的特色职责。它的服务主要是教育。认为缺乏信息和专业知识是小企业失败的主要原因，商务部的小企业局制作了小册子，并为个体企业家进行管理提供咨询。国会在朝鲜战争期间创建了另一个战时组织来处理小企业公司，这次被称为小型国防工厂管理局(the Small Defense Plants Administration，SDPA)。这个局的职能类似于前面所说的小型战争工厂公司的职能，只是最终贷款权由重构金融公司保留。当重构金融公司确定小型企业有能力履行政府合同工作时，小型国防工厂管理局向重构金融公司认证了这些企业。

到1952年，为了延续早期机构的重要职能，德怀特·艾森豪威尔总统提议成立一个新的小企业机构——美国小企业管理局。该局继续帮助中小企业主和企业家追求美国梦。作为国家致力于小型企业的资源和声音，小企业管理局提供咨询、获得资本、合同专业知识和灾难援助，以便企业能够自信地启动、发展、扩张和恢复。

到1954年，监管机关正在为小企业提供贷款和担保。它向自然灾害的受害者贷款，并帮助美国小企业获得政府合同。监管机关还为企业主提供管理和业务培训。1957年美联储的一项研究发现，小企业无法获得跟上技术进步所需的信贷。1958年的《投资公司法》建立了小企业投资公司（SBIC）计划。

根据SBIC，监管机关为私人风险投资公司提供许可、监管和帮助为私人风险投资公司提供资金。这些公司为高风险小企业提供长期债务和股权投资。1964年，监管机关开始通过平等机会贷款计划来消除贫困。平等机会贷款放宽了生活在贫困线以下的申请人的信贷和抵押品要求。这为那些未能吸引资金支持但采取合理商业举措的新企业提供了鼓励。

如今的监督机关

自监管机关成立以来，扩大了其为小企业提供的帮助。监管机关的项目现在包括帮助管理，以及财务和联邦合同采购。监管机关为妇女、少数民族和武装部队退役军人提供专门的外联服务。监管机关贷款适用于自然灾害的受害者。该机构还在国际贸易方面提供专业建议和支持。监管机关的成立是为了维护自由竞争企业，并维护和加强国家经济，如今仍然致力于实现这一目标。在其2022-2026年战略计划中，监管机关描述了：该局将如何帮助确保政府项目交付是公平的，以客户为中心，并支持小企业和创新；建立有复原力的企业和可持续经济的战略；管理其技术和人力资源的计划，以产生更大的影响；凭借对这些目标的承诺，监管机关正在努力创造一个由美国小企业支持的更公平和可持续的经济。

（未完待续，敬请继续关注）