经济观察报 记者 张锐 时隔五年，回忆第一次听到关于“海南自由贸易港”的说法时，李世杰的形容是：振奋人心。

李世杰是海南自由贸易港人才发展现任院长。海南自由贸易港人才发展成立于2021年11月，是中共海南省委组织部主管，中共海南省委人才发展局举办，中国人事科学、海南人力资源和社会保障厅合作发起的科研事业单位。此外，李世杰自2011年起在海南大学任教至今，是海南大学经济学院原院长；同时还是现任海南省开放型经济院长。

2018年4月13日，中共中央总书记习近平出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会，宣布党中央支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。作为一名海南本土学者，李世杰清晰感受到这一“重大历史机遇”对海南、对中国的意义。

“‘4.13’讲话后，其实当时很多人对自贸港没有概念，社会上也是众说纷纭，许多说法甚至很离谱。”针对这个问题，2018年4月，李世杰以学者身份给海南省时任省长沈晓明写了一封信，主题是《关于自由贸易试验区和自由贸易港核心概念界定及未来制度构建》，并提出“海南自由贸易港=自由贸易试验区一流营商环境+零关税+低税率+（资金、人员、技术和信息）四个自由”的公式。

2018年5月，李世杰就收到了回复。“当时的海南省省长沈晓明作了批示，并且批转给几位分管这项工作的副省长，要求他们重视、认真研究。”李世杰说，因为这个原因，他从2018年6月开始参与给海南省委政研室、办公厅及省内各厅局各市县讲解关于自贸区、自贸试验区和自贸港相关概念、海南自贸港建设的重大意义以及未来发展蓝图。

2023年4月26日，李世杰接受经济观察报记者专访，谈及过去五年参与海南探索、推进中国特色自由贸易港建设“从无到有、由浅及深”，见证海南在营商环境、离岛免税、外向经济等方面的变化，以及面对“2025年底全岛封关运作”未来工作的重点与难点。

李世杰表示，海南有着重要的地缘经济地位和区域发展的战略价值，但因历史原因长期以来被忽视了。随着国内外形势的改变，尤其是国际经贸态势的剧烈演化，中国亟待探索建立开放型经济新体制，急需一个可以全方位全领域开放的地方作为中国新一轮改革开放的试验田。而海南作为最大的特区，便要承担起这样重要的责任使命。

开局：从无到有、困难但顺利

经济观察报：今年4月12日，海南省人民政府代理省长刘小明表示，过去五年，海南自贸港建设从“顺利开局”到“蓬勃展开”到“进展明显”再到“蓬勃兴起”，在实践中清晰形成了事关海南长远发展的战略框架。您是如何参与海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设工作，以及如何开展海南自由贸易港人才发展工作的？

李世杰：我在海南的时间比较长。过去，这里作为全国人民休闲度假的“后花园”，长期以来，海南的经济不发达、基础很弱。大家觉得这里“搞经济”不是最适合的地方。但形势在改变，新的时代背景下，海南遇到前所未有的发展机遇，即承担起我国探索更深层次对内改革“试验田”、更高水平对外开放“窗口”的历史重任。

2018年“4.13”讲话后，我在《关于自由贸易试验区和自由贸易港核心概念界定及未来制度构建》里，描绘出海南自由贸易港的未来制度框架。此后，我也陆续提出过《关于推动海南国际自由贸易港建设的建议》《用好用足“特区立法权”，深化海南特区体制机制改革》《创新海南离岛免税管理模式，助力人民币国际化战略》等数十项提案或者资政建言。

2021年11月，海南省委人才发展局发起成立海南自由贸易港人才（简称“海南人才院”）并聘请我担任院长，负责推进各项工作开展。同一时期，海南省人民政府举办“2020年迪拜世博会中国馆海南活动周”系列活动，主办方希望邀请许多国际知名专家学者参加“海南活动周--国际自由贸易港云论坛”活动。当时，依托在国内外学术圈资源，我带领海南人才院的“草创团队”算是圆满完成了那次高规格论坛。

这是海南人才院在专家资源整合能力方面的首秀，实现了一个良好开局。那之后，我与同仁继续为海南人才工作建言献策，并承担港澳人才来琼就业、海南自由贸易港人才发展蓝皮书等系列研究课题，与欧美同学会、浙江人才发展、中改院等国内外相关单位开展交流合作，策划打造“自贸港人才沙龙”和“高层次人才交流活动”系列人才主题活动，为自贸港引才引智奠定基础。同时，我们创办并运维“海南自贸港专业技术人员继续教育平台（https://hnftpzj.com）”，为全省专技人员开展培训工作等。

目前，海南人才院采用“小机构、大网络”模式，例如一般时候主要由海南大学、海南师范大学的骨干教授开展重大课题评审，我们会邀请国际学者做指导支持。总体来说，我们的机构和工作开展从无到有，甚至可以说步履维艰，但还是顺利开局了。

营商环境：显著变化、仍需进步

经济观察报：海南把营商环境建设作为自贸港建设的“金饭碗”。过去五年，海南新增经营主体超过之前30年总和，至今年3月经营主体增速连续37个月位居全国首位。如何看待海南自贸港建设对国内外企业、人才的吸引？

李世杰：海南在营商环境建设方面有显著改变。全国工商联调查显示，2022年海南营商环境全国排名前移4位，位居第12位。

在建设一流营商环境的顶层设计方面，《海南自由贸易港建设总体方案》明确了营商环境建设的路线图与时间表：到2025年实现“营商环境总体达到国内一流，市场主体大幅增长，产业竞争力显著提升，风险防控有力有效，适应自由贸易港建设的法律法规逐步完善，经济发展质量和效益明显改善”；到2035年达到“自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，以自由、公平、法治、高水平过程监管为特征的贸易投资规则基本构建……营商环境更加优化，法律法规体系更加健全，风险防控体系更加严密，现代社会治理格局基本形成，成为我国开放型经济新高地”。

同时，公平竞争是市场经济的核心，是营商环境的重要支撑，也是自由贸易港市场经济体制的“压舱石”。海南自贸港的公平竞争逻辑明确，在海南绝大部分领域实行一视同仁的市场竞争规则，避免因企业性质不同产生歧视性、差异化的投资准入、市场准入或运行机制，这对更广大的市场主体而言是最大的规则保护。

过去五年，海南新增市场主体超过过去30年总和，约90%以上都是民营企业。不过，当前民营企业“真金白银”投下来的项目还相对偏少，市场观望情绪比较重：民企投资奉行“不见兔子不撒鹰”的逻辑。在他们看来，目前很多政策还不够明朗。

在人才引进方面，海南的优势和劣势都很明显。优势有两方面：

一是自贸港“低税率”的政策，会对高收入群体有很好的政策吸引力。如个人所得税最高15%，按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税，比国内现行个人所得税政策要低得多，最高税率15%也低于中国香港、新加坡等自贸港。

二是海南自由贸易港的人才配套政策创新举措。比如，海南省委人才发展局推出的人才分级、分类的评价政策把人才分为16类，其中15类是按照海南产业领域划分，根据人才的学历、职称、行业资历等来确定层次。第16类则完全按照市场标准，在市场规则标准下评价一个人是不是人才，不再考察学历、职称、头衔等，而是以市场需求为唯一准则，只要市场主体/企业愿意支付一定额度的高薪，就可以认定为相应层级的高层次人才，这一政策举措在国内属首创。

海南引进人才的短板和劣势也较为明显。

一是海南的教育基础薄弱，高校数量少，本地化培养人才的机制不健全，现存各类型高校对行业发展所需的高层次人才支撑力度不够。二是海南的经济基础底子较差，本地产业发展对人才的容纳度有限，市场经济活力不足，对人才的需求也就不旺盛，从而造成引进的人才留不下的现象。三是本地的科研、创新氛围不足。在北上广高层次人才扎堆的地方，随便举办一场创新沙龙，大家聚在一起碰撞交流，可能就会酝酿形成新项目。再比如美国硅谷，创新创业人才中午在一起喝个咖啡，下午或许就会产生新的创意或新创业项目。但目前的海南还远未形成这样的创新氛围。

海南在过去5年引进了50万人才，这个成绩对于海南而言还是了不起的。虽然目前的人才引进速度和政策匹配支撑力度还不够强（目前海南总体还是“吃财政饭”，能用于人才的财政资源有限）。但我相信，再过5-10年，海南对人才的吸引力还会有较大提升。

离岛免税：促消费回流、预演“零关税”

经济观察报：今年4月20日，海南离岛免税政策实施迎来12周年。2020年随着《海南自由贸易港建设总体方案》落地，离岛免税也迎来许多新变化，包括个人免税购物额度的提升、免税经营主体的增加等。离岛免税购物政策对海南探索中国特色自由贸易港建设有什么意义？

李世杰：海南离岛免税政策最早从2011年开始实行，在海南国际旅游岛建设阶段就在全国第一个试点推行了离岛免税政策，此后做了多轮调整。

离岛免税的初衷是促进消费回流，特别是海外旅游消费回流国内，支持海南国际旅游岛和国际旅游消费中心建设。进入自贸港发展阶段，特别是《总体方案》发布后，离岛免税政策又做了一轮重大调整。

客观上说，2020年6月前的离岛免税政策，远没有达到政策预期效果，设置了免税适用对象、运营主体、购物场所、购物次数、免税额度、单次购买数量等若干限制性条款，消费者整体的体验并不是很好。海南离岛免税市场一直不温不火，甚至说是可有可无。

但2020年这一轮调整的力度是空前的：特别是免税额度，从3万一次性提高到10万，并且取消了行邮税。这次调整真正体现了离岛免税政策用于促进国际消费回流、拉动国内消费，特别是对免税品消费的作用。同时，免税品消费也实实在在带动了海南的旅游热潮。

同时，离岛免税购物也可以被视为海南自由贸易港封关后“零关税”政策的预演，有助于积累封关运作后的海关监管经验。目前，海南离岛免税经营有7个市场主体，开设12家免税店。但主要店面仍高度集中在中免集团手中。这种格局，对海南离岛免税市场的健康发展是不利的。

未来应引进增加新市场主体，并给持牌的市场主体进一步“松绑”，探索向国际上的免税企业巨头放开市场，允许境外如杜福瑞（Dufry）、乐天等国际免税品牌进驻，以合资、参股或独家经营的方式进入海南离岛免税市场。这些国际大鳄的经营方式、经营理念、采购渠道等，都会对海南本地既有市场主体产生“鲇鱼”竞争效应，有助于整个市场更加健康快速发展。

外向经济：在RCEP经贸合作发挥更大作用

经济观察报：4月13日，海关总署新闻发言人、统计分析司司长吕大良在新闻发布会上表示，五年来，随着海南自贸港建设的推进，海南对外贸易发展进入“快车道”。海南经济外向度五年提高15个百分点，2022年达34.7%。作为海南省开放型经济院长，如何看待海南外向型经济的发展？

李世杰：《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，海南省外向型经济蓬勃发展。海南省统计局数据显示：2022年海南外贸再创新高，外贸进出口总值首次突破2000亿元关口，比上年增长36.8%，增速较全国快29.1个百分点；服务贸易对外贸增长贡献度逐步提高，服务进出口353.62亿元，同比增长22.88%。在海南新设立外商投资企业达1320家，实际使用外资到资40.5亿美元；同时外资来源地呈现多元化，投资领域涉及高端消费领域、数据服务领域等新产业新业态。海南在加大力度“引进来”的同时，海南企业也在积极“走出去”。不少国内企业落户海南后，依托自贸港政策开展对外投资。

同时，我们也看到，国际经济发展正面临逆全球化等严峻挑战，各种不确定性因素增多。面对风险挑战和战略机遇，海南要着力解决外向型经济发展中存在的问题，充分挖掘区位优势、政策优势等，加快探索外向型经济新模式、新路径，推动自由贸易港高标准建设、高质量发展。

海南处于RCEP地理的核心区域，是党中央倾力打造的面向世界全方位开放的新高地、面向“一带一路”沿线国家的重要枢纽和面向东南亚文化交流的重要窗口。在深化中国与RCEP诸国经贸合作关系中，海南自由贸易港应发挥更大作用。

现在来看，海南与RCEP诸国经贸合作的历史基础薄弱，与东盟十国的贸易内容基本还是一些初级产品、原材料，长期这样发展肯定是不行的。未来，海南应进一步深化在产业链高精尖领域的经贸合作，包括服务贸易领域合作，如率先向东南亚各国开放服务贸易，实行服务贸易的极简负面清单，对境外服务贸易提供实行国民待遇等。

我认为这些政策在海南可以先行先试，让海南成为中国对外开放的窗口和试验田。

“封关”准备：任务繁重、紧锣密鼓

经济观察报：今年3月29日，“蓬勃兴起正当时——海南全面深化改革开放五年来进展成效”首场新闻发布会提及全面启动全岛封关运作准备，确保2023年具备封关硬件条件、2024年完成封关各项准备、2025年底前实现全岛封关运作。如何看待海南为封关运作的准备工作进展？未来三年的工作重点和难点是什么？

李世杰：海南启动封关运作准备，首先我们要清楚“封”的是什么。“封关”是一个海关术语，即海南全岛成为一个“境内关外”区域。这个概念也可以简称为“一线放开、二线管住”。

其中，“一线放开”指境外及区内的货物可以不受海关监管自由出入境，即自贸区（港）与境外实现货物、资金和人员等要素自由流动。“二线管住”指从自贸区（港）出入国境内其他区域的货物，纳入全国海关通关一体化，实行常规监管，要征收相应的税收，并纳入贸易统计。

“一线放开”的逻辑是海南和中国内地以外的其他国家和地区一线打开，境外货物（商品、物品等）可以直接进入海南的本地市场，海关只保留口岸风险监管（如国内生物安全、食品安全等检验检疫），并对绝大部分商品不征税。

所谓“封关”是指“二线封关”，避免海南的开放举措，如贸易自由化、投资自由化的政策措施外溢到国内市场。二线封关以后，很多人担心国人进出海南会受限制。这里我给出一个比较形象的说法：“二线管货不管人”。

目前看，2023年具备封关的硬件条件，这一点基本已经具备，如口岸、机场、码头、非设关地建设以及全岛公路、铁路、能源网络建设工程，今年底前后能陆续完成。这些硬件项目工作其实相对简单，最难的是海南封关运作的软件建设，这里面涉及国家部委的大量调法调规，为海南自贸港专门“开口子”。

以税收变革为例：其一，对海南而言，所得税政策经过两年多的压力测试，目前看，允许已经基本没有大问题。但销售税改革还不明朗——海南封关后要推动简税制，不收增值税，改收销售税。增值税属于流转税，消费者没有直接感受；销售税是末端税，即谁买东西谁交税，消费者的税负痛感会很强，因此销售税税率不能太高。但税率太低就涉及如何保障海南财政收入，能否支撑这么多政府机构和事业单位的正常运行。此外，从全岛内部测算，销售税主要集中的地区应该是海口和三亚，那么就会出现海口、三亚政府收入销售税多、中部市县收不上来多少税的失衡局面。

其二，对全国而言，海南不征增值税，涉及到内地产品进入海南要退税，但随后会产生一系列问题，如销售税怎么退？退多少？在哪儿退？海南每年要从国内采购1.8万亿的商品。过去无所谓，现在海南是一个单独的关税区，这些商品就要退税。假如广东运过来的商品，是在海南退还是在广东退？这些都是比较复杂但又需要理清楚的问题，需要国家税务总局、财政部会同全国各省市自治区共同研究，拿出稳妥可行的方案。

目前，海南省会同国家部委制定了27个事项的压力测试清单。但我认为还是不够的，随着封关运作各事项的全面开展，还将有更多压力测试的内容需要增列。关于“封关运作”最新公布时间点的是2025年底前，希望这项工作能够更顺利地进行。