经济观察报 记者 陈月芹 4月25日，自然资源部部长王广华宣布，我国全面实现不动产统一登记。历经十年，从分散到统一，从城市房屋到农村宅基地，从不动产到自然资源，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记制度至此全面建立。

此处的“不动产”，包含城市里的房子、农村宅基地上建的民房、集体土地上的建筑物，还包括田地、林地、草原、湖泊等承包经营权以及海域使用权等，范围覆盖约960万平方千米的陆地面积和约473万平方千米的海域面积。

自然资源部据此创建的不动产登记信息管理基础平台，实现了国家、省、市、县四级登记信息实时共享。

消息一出，引发热议。有人说，这是开征房地产税的前兆，尤其是会打击房产投机者、囤房囤地群体；也有人认为，未来房地产调控从交易环节延伸到持有环节，对房地产市场影响巨大。当天A股和港股房地产板块普跌。

全面不动产统一登记，意味着什么？为什么需要举多部门之力，花费十年建立一个国家级不动产数据库？一位北方城市省级自然资源与规划厅人士向经济观察报解释，如果仅理解为国家要征收房地产税，是误读，且“格局小了”。全面不动产统一登记完成，意味着一个国家清晰知道自己领土范围内所有不动产的数量、面积、物权变动情况等，这是提升国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

这十年，完成不动产统一登记，只是第一步。“未来，这个庞大的不动产数据库有什么用，取决于想怎么用”，一位东部城市规划与自然资源系统人士说。

十年之功

前述省级自然资源与规划厅人士向经济观察报解释，“我国全面实现不动产统一登记”这13个字，重心在“全面”和“统一”。

“全面”是指《不动产登记暂行条例》里规定的各类不动产都被纳入统一登记，如集体土地所有权；房屋等建筑物所有权；森林和林木所有权；耕地、林地、草地等土地承包经营权；宅基地使用权；海域使用权等。

其次是“统一”，将分散在多个部门的不动产登记职责整合，统一由自然资源部承担，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

早在2007年前后，中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长岳晓武就频频呼吁，要对不动产进行统一登记。他解释，由于历史原因，过去与不动产有关的登记分散在不同部门，土地在国土部门，房屋在建设部门，林权在林业部门，草原和农用土地的承包经营在农业部门，但实际上，不管是林、草、房还是承包权，都跟地有关，但往往一块地上存在许多维度的权利主张。

到了2007年3月，物权法规定“国家对不动产实行统一登记制度”，但是进展比较慢。一直到2013年，国务院提出要在2014年6月底前出台并实施不动产统一登记制度，由国土资源部、住建部会同法制办、税务总局等部门负责。

2014年11月，国务院颁布《不动产登记暂行条例》，2015年3月1日起正式施行，这份条例成为不动产统一登记的核心法律依据。

2016年再明确了《不动产权证书》、《不动产登记证明》由国土资源部统一监制，颁发新证，停发旧证，这一年，不动产登记制度全面落地。

2018年6月，自然资源部宣布，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网。

一位接近自然资源部的人士透露，2023年4月，自然资源部宣布，我国全面实现不动产统一登记，并不意味着目前中国全域内的不动产都有了自己的产权登记编号，而是在业态上实现了全覆盖，2022年有个重要节点——林地使用权和林地承包经营权、农村土地承包经营权等开始纳入不动产登记，自然资源部真正实现了对全业态的不动产统一登记。

今年是原国土资源部接过不动产统一登记职权满十年。2013年年底，国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，拉开了整合登记职责、建立统一机构的大幕。2014年5月，原国土资源部挂牌成立不动产登记局，时任地籍管理司司长王广华兼任首任不动产登记局局长。

“非常难”

岳晓武指出，不同部门分散登记，首先是老百姓办证成本高，房子要房管局办证，土地要去国土局办证，一件事得跑国土、建设、农业、林业、海洋等部门；其次是交易成本高，卖个房子，要查看对方的土地证、房屋登记证等等，且不同部门的登记、存储成本也很高，不利于国家对不动产统一管理，也不利于产权保护和市场交易秩序。

一位南方城市省级自然资源与规划厅人士主要负责不动产登记工作，他解释，“盘家底”工程持续十余年，非常难，最大的难点是由于不动产统一登记涉及到多个部门，包括房屋、土地、林业、海域等，这几个部门原来的基础登记资料、底图、数据标准、分类、坐标系、数据类型甚至登记平台都不一样，都要重新开发，重新制定统一的规范。

说起各个部门登记数据不统一、数据打架、重复整合问题，他有举不完的实例：比如像林权登记，跟不动产登记的坐标系是完全不一样的，很多都是没有明确的界址点坐标，只是在图上画一下，载明林斑，期间容易牵涉到林地权属重叠冲突的问题。

统一登记工作复杂且细致，还受限于此前的登记基础工作扎实程度。“比如农村土地承包经营权的登记，基础数据质量薄弱，纠纷很多”，主要是历史上存在多次划转重新分配导致的权属争议，超过20年诉讼时效，法院都无法受理，即使法院做出判决，当事人也可能不服，所以即便现在登记进了系统，也可能存在很多争议。

此外，原先分管不同领域的部门间有部分权责还没理清楚，这是部门与部门之间的沟通与较量。

该南方城市省级自然资源与规划厅人士理了理这些年的工作时间线，2015年开展统一登记职责和机构整合，2016年推进不动产登记平台建设，2017年做存量数据整合，2018年以来主要做规范化登记，便民利民。

4月25日，自然资源部自然资源确权登记局局长田文彪公开表示，目前国家、省、市、县四级联通的不动产登记信息平台平稳运行，不动产登记数据库覆盖全国、实时更新，包含超过15亿条不动产登记信息。

目前全国有约3000个大厅、40000个登记窗口，累计颁发不动产权证书7.9亿多本、不动产登记证明3.6亿多份、电子证书证明3.3亿多本。一般登记和抵押登记实现5个工作日内办结，较2015年压缩83%。

房地产税将来？

不动产统一登记新闻一出，公众普遍认为这和房地产税征收有关。

中原地产首席分析师张大伟认为，这是房地产调控从之前的交易环节调控，转变到存量环节调控的重要标志性事件。中指市场研究总监陈文静也说，征收房地产税的前置条件就包括全国不动产统一登记和全国联网，本次自然资源部指出我国全面实现不动产统一登记，也意味着房地产税征收的前提条件进一步完善。

东北证券房地产组首席分析师吴胤翔给行业内一番热议降了降温。他认为，历来每次相关新闻大家都会往征税方面考虑，但很快就会证伪。实际上，不动产统一登记，每年都在说，每年都在做，是开征房地产税的必要条件，也是非充分条件，只是漫长时间表中不甚重要的一环。“房地产税是地方税，全国联不联网没那么重要。更多是通过不动产登记提供的不动产详细信息为税基评估提供数据支撑。”吴胤翔补充，开征房地产税任重道远，难度颇大，需要在行业进入非常稳定的阶段后才开始试点。

多位接受采访的土地部门人士都表示，通过统一登记，政府能更好地掌握不动产的数量、价值、权属等信息，从而为房地产税的征收提供完整、准确的数据基础。在不动产信息完全公开透明的情况下，税务部门可以更加准确、高效地进行房地产税的征收和管理。当然，前提是人大完成房地产税立法等所有工作，明确要征收房地产税后，不动产统一登记能起到助力作用。

为了消除公众的担忧，早在2015年6月，国土资源部举行的不动产统一登记访谈中，时任不动产登记中心市场监测处处长卢静曾表态，实施统一登记不是以征收房地产税为目的，它并非房地产税开征的必要条件。

卢静解释，不动产统一登记制度是一项摸清家底、保护公有和私有财产、保护产权之间合法交易的制度。中国有960万平方公里的陆地面积，城市建成区的面积只占0.5%，是各种不动产登记中的最小一块，更不用说广大的农村土地，远远大于城市建成区的面积。

2022年3月，财政部官员曾公开表示，房地产税改革试点依照全国人大常委会的授权进行，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，2022年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。

疫情防控政策调整后，关于是否继续推进房地产税改革的问题又屡被讨论。4月27日，经济学者任泽平发文称，房地产税肯定是大势所趋，但考虑到当前经济复苏初期，房地产市场还未走出困境，建议房地产税试点应暂缓，服从全力拼经济的大局。待经济全面恢复之后，再探索试点开征房地产税。

一位原国土资源部官员预判，近5年内，房地产税不会全面开征，但他个人私下也会建议亲朋好友，在房产投资上要适度减仓，一个城市的房产不要太多，最好不要超过两套。

不动产数据化

广东住房政策研究中心首席研究员李宇嘉从物权法角度分析：开展不动产统一登记，首要意义在于落实《物权法》，保障不动产交易安全，保护不动产权利人的合法财产权；其次，整合散乱在各职能部门之间的不动产碎片信息，摸清不动产“家底”，为政策制定和执行提供基础数据，提高政府治理效率和水平。

站在更高维度看，不动产统一登记是为现代国家公共财政提供基础，也为未来税制改革奠定基础，李宇嘉认为，政府可以清晰地了解全国不动产数量明细、价值，有利于为公共产品供给提供科学的依据，如拥有不动产产权的居民越集中的区域，对公共产品的需求也就越多。

除了保护产权人的合法财产权、为未来税制改革提供数据基础，多位规自系统官员曾论证过不动产登记对房地产经济的影响。

福清市自然资源和规划局自然资源和规划发展中心负责人俞云钦在其论文中表示，完善不动产登记制度，可以保障人民关于不动产的合法权益，也能作为征收税收的证据，还有助于发挥不动产登记在调和房地产供求关系中的作用。

例如，依靠不动产登记平台确立审查制度，加大了对部分“炒房”人员的审核力度，降低投资者大量购置房产的现象，使整个房地产市场能够保持在较为平衡的供求关系中。

山西省孝义市自然资源局李瑞玲则在论文中提到不动产登记制度对房地产金融资源配置的影响：不动产登记能够全方位地展现不动产的权属、历史交易、不动产权期限等信息，这些信息能快速被商业银行等金融机构获取，使其合理地为不动产权利人提供相应的信用贷款、抵押贷款等金融产品，最终优化房地产金融资源的配置结构，提高房地产金融资源的使用效益。

同时，基于不动产登记制度的金融体系，不仅能够宏观调控房地产供需结构、市场竞争及行业链条，还能协调房地产市场的竞争秩序，并使得房地产金融资源能够和房地产行业的经济发展有机融合，最终推动房地产金融的转型升级。

对于不动产登记数据的衍生用途，前述南方城市省级自然资源与规划厅人士较谨慎乐观。他直言，目前关于不动产登记数据的用途还只是理论上、学术上的构想。“在对数据做分析前，首先要数据准确、格式统一，各地平台统一建设好，上传上报无遗漏。”而在其所在的省份，自2017年以来，对存量不动产数据的整合只完成了中心城区的部分，农村和林权的很多登记还没做，光中心城区的一个区县就花了数百万元。

这位南方城市省级自然资源与规划厅人士透露，这些不动产登记工作，需要各地政府自己花钱招标找公司来做，没有上级拨款，城区的登记资金较充裕尚且步履维艰，而未来做农村宅基地使用权登记的难度将翻番，资料缺失、历史久远、权属争议、资金难题等有待解决。

前述东部城市规自系统人士表示，全国不动产统一登记，可以理解为国家基本掌握了全国各个城市的不动产统一登记数据，自然资源部已经做好了基础工作。“这个巨大的数据库有什么用，取决于想怎么用。”他举例，如果中纪委办案，请自然资源部协同，在系统上调取数据，某个人员的不动产情况就能一目了然。