蔡乐渭/文 北京自去年开始推行轻微违法免罚和初次违法慎罚制度试点，一年来“免罚慎罚”制度取得明显成效。据统计，在城建环保、经济调控、民生社会、专项管理和综合执法等多个领域，2022年市级行政执法机关办理不予行政处罚案件25819件，免除罚款约1.25亿元。

2021年修订的《行政处罚法》，规定了三类不予行政处罚的违法行为，包括违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

行政处罚是维护良好行政管理秩序，进而保证社会有序运转和公民权利有效保护的重要手段。但行政处罚并不是越严厉越好。因为现实生活中行政违法行为类型多种多样、情节有轻有重、社会危害各不相同，对于不同的违法行为，需要施加不同的行政处罚，而对于某一些违法行为，在符合特定条件的情形下，可以不予处罚，如此才可真正体现行政执法宽严相济、刚柔兼具的取向。否则，若对所有行政违法行为都不分青红皂白一律施以处罚，则不免失之严苛，缺少了行政执法应有的人情味，甚至会使得执法乃至法律无法获得人们的认同。

特别是在某些领域（如道路交通领域），长期参与者几乎无法做到完全不违法，而在另外一些领域（如市场监管领域），按照当前单行法律的严格规定，极为轻微的违法行为也可能遭受高达数万元罚款的行政处罚，这些领域中的一些严厉处罚的个案一度引发了舆论的质疑，对执法的权威也形成了负面影响。而“不予处罚”制度则恰可在这些情形之下，将行政处罚既有力度、又有温度的执法态度体现出来。

但前述“不予处罚”规定的法律条文内容具有较高的抽象性，比如，如何谓轻微违法、何谓及时改正、危害后果如何确定，都需要行政机关实践中通过行使裁量权加以认定。也因此，要将这一规定落到实处，还需要相关国家机关通过制定下位法或规范性文件，细化、健全和完善相关制度。

北京市全面推广轻微违法免罚和初次违法慎罚制度，各部门基本完成了不予处罚清单的编制和公布，明确了不予处罚的标准和程序，并建立了不予处罚的配套制度，这正是落实《行政处罚法》有关“不予处罚”规定的体现。对于行政执法机关而言，该制度为其行使行政裁量权提供基准，明确了程序，避免了执法中可能出现的无所适从或尺度不一。对于行政相对人而言，该制度使其在符合特定条件时可以免受不必要的行政处罚，更好地维护自己的合法权益，在感受到行政执法力度的同时也体会到行政执法的温度。甚至可以说，在制度完备的前提下，一次“不予处罚”的过程，其法治教育的价值，远甚于一次行政处罚。在这个意义上，北京推广“免罚慎罚”做法很好地反映了《行政处罚法》既要保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人或者其他组织的合法权益的立法目的。

不过，从现有资料看，北京市相关制度的一些具体内容仍然有探讨的余地。例如，目前推行的制度被称为“轻微违法免罚和初次违法慎罚制度”，为何前者为“免罚”，后者为“慎罚”？一字之差，是否体现了对待两类违法行为基本态度的不同？尽管法律规定中，对后者规定是“可以不予处罚”，直接赋予行政机关以裁量权，但对前者何谓“轻微违法”的认定是不是实际上也是一种裁量？两者之间的差异应当如何拿捏？

再如，法律所规定的“及时改正”，在相关的文件中，有的限于主动改正，有的包括行政机关责令之后的改正。为何有这种区别？应否存在有这种区别？而所谓“初次违法”是一定时间内的“初次”还是没有时间限制的“初次”？诸如此类问题，都有进一步予以明确的余地。

无论如何，制度总是在不断运行的过程中逐步完善的。尽管存在值得探讨的地方，北京市在落实“不予处罚”制度方面所做的努力，其意义毋容置疑，也值得在其他地区全面推广。

（作者系中国政法大学教师）