经济观察报 记者 杜涛 北京报道 近期，全国多地清理规范部分编外人员，引发广泛关注。

3月20日，哈尔滨市机构编制委员会办公室在微信公众号发布消息称，为进一步加强和规范机关事业单位编外用人管理，经市委编委领导同意，按照《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》，从3月初起，集中力量和时间开展市级机关事业单位编外用人清理规范工作。

此外，内蒙古、云南、广东、湖北等省份的部分地区也出台或进一步强调了加强规范编外人员管理制度。

除已经披露清理规范政策的地区外，经济观察报在采访中发现还有一些地方正在进行摸底和调研编外人员情况的行动。

4月3日，华东某县区正在调研涉编外人员规范清理工作。该地区政府人士称，此次精简的编外人员主要涉及城管、教育、医护等行业。对于这项工作，该人士也表示“难度比较大”。“现在到县区这一层面，临时工也当正式工用，一个萝卜一个坑，甚至可能一个临时工比一个正式工的工作量还要大，办公室里的周转还需要这个人，哪有领导干部亲自去做业务。”

编外人员即机关、事业单位在机构编制管理机关核定的编制外自行聘用的工作人员。清编并非2023年才有的现象，此前多地也曾陆续开展过清编工作，但2023年一季度的清编工作引发的关注度更高。

一位要求匿名的专家告诉记者，编外人员在体制内是一个由来已久的长期问题，清理编外人员与地方财政困难有一定关系，在财政遇到困难的时候，减人或者降薪都是方案之一。

但清编绝非易事。

“对一个部门来说，少给几百万元的财政资金，部门负责人不会过来找财政部门要钱。但是，少一个岗位，部门的一把手往往都会找过来问询。”一位北方某市财政部门负责人说。该财政人士此前从事过编外人员项目的评估。

上述财政部门负责人告诉经济观察报，几年前，其所在地区曾清退过一次编外人员，这次虽未再清理，但也已经暂停新招编外人员。

“由事而起，养人而终，这是一个轮回，因为事情招人，事情结束了，人也就留下了。”一位地方政府人士说。他同时也表示，规范清理编外人员有利于降低当前地方财政压力，提高政府治理效能。

风起

3月20日，哈尔滨市机构编制委员会办公室在微信公众号发布消息称：从3月初起，集中力量和时间开展市级机关事业单位编外用人清理规范工作。

对于此次整治涉及范围，哈尔滨编制委员会称，专项整治行动的实施对象为市级机关、市属事业单位（以下简称“用人单位”）现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员（统称“编外用人”）。

哈尔滨专项整治行动工作主要任务共八项，分别是：清查行业文件；精准摸清底数；精简编外用人员额；清理规范用人行为；畅通人员出口；推行社会化服务；规范合同管理；核查保障经费。精简编外用人员额只是其中一项。

对于在精简编外用人员额部分，哈尔滨编制委员会明确：编外用工岗位原则上限于机关事业单位辅助性、技术性、服务性工作岗位，根据工作难易程度将编外用人进一步细分为五种类别，即执法辅助类、普通（公益）辅助类、窗口服务类、技术技能类、后勤服务类（条件不允许外包的），用工主体必须根据这五种分类明确用工岗位。

据哈尔滨编制委员会称，此次，哈尔滨编外用人清理规范工作从3月开始到6月底结束。

在此之前，多地政府都已公布过清理编外人员。今年1月11日，临湘市召开机关事业单位编外人员清理、规范工作动员会议。该会议解读了《临湘市机关事业单位清理规范编外聘用人员实施方案》，提出加大编外人员清理力度，加强规范管理。

除已经披露清理规范政策的地区外，经济观察报在采访中发现还有一些地方正在进行摸底和调研编外人员情况的行动。

此外，一些地区也在部分系统内开展了清理规范编外人员的工作。4月6日，一位南方的垂管单位人士告诉记者，2023年，其所在的系统内也在清理编外人员，现在单位内部基本只出不进。据了解，该单位目前在编员工约60人，编外人员20人左右，其中四分之一为业务口人员。

来由

上述北方某市财政部门负责人告诉记者，对编外人员的使用需要建规立档，其所在的地区此前由财政和人社部门制定过一个编外人员管理办法，但后续这个管理办法暂停了，原因在于管理办法允许各个部门做主招聘编外人员，造成了编外人员的迅速增加。

对于部分地方政府而言，招聘编外人员是没有办法的办法。

一位匿名的专家告诉记者，编外人员是一个长期问题，清理编外人员，跟地方财政困难有一定关系，在财政遇到困难的时候，减人或者降薪都是方案之一。

该专家分析，编外人员形成有多种原因，首先是地方政府在属地责任下事权越来越多。在政府职能上，事权是易增难减，人员上也就形成了易增难减；另外一个原因主要与各地经济文化相关，在一些经济欠发达地区，对“吃财政饭”的岗位非常热衷，当地政府也没有很好控制人员数量。

一位地方政府人士表示，编制数量有限，不能随意招人，又要面对有编制不干活的人，只能采用“借调或者招聘合同工”的办法。

机关单位辞退员工受限制，对于这部分“占着编制，不干活”的人，只能采取折中的办法，即雇用“编外合同工”。

但是，“活多人少”也导致编外人员迅速增加。上述华东某县区正在调研编外人员问题的政府人员发现，其所在县区的一些地方编外人员数量众多，如该地卫生系统，编制内员工数量近三千余人，编外近千人，编外人员数量占总人数接近三分之一。

清理历史

需要厘清的是，对编外人员的清理和规范并非从2023年开始，此前有多地已开始了对编外人员的清理和规范。

2013年，绍兴市印发《绍兴市市级机关事业单位编外用工清理规范工作实施方案》的通知，提出以2013年3月底摸底调查时单位上报的编外用工人数为依据，只减不增，并通过今明两年的集中清理，使现有编外用工总数减少10%以上，其中今年减少5%以上。对于确因工作需要保留的，应重新进行申报核准，实行规范管理。

2017年，道县出台印发《关于全县机关事业单位编外聘用人员专项清理整治工作实施方案》的通知，提出按照“边清查边纠正边整改”的要求，全县各部门在全面摸清底数，掌握情况的基础上，开展自查自纠，对所有编外聘用人员一律给予清理清退，并按相关法律法规政策规定妥善处理相关问题。

一位中部某市的政府人士就告诉记者，该地区在十年前进行过对编外人员的清理规范行动。这些年一直严控编外人员的数量，现在如果机构想动用财政经费保障，增加编外人员，需要人事、编办、财政等部门联合审批。

十年前当地为何会开展编外人员的清理规范？

上述中部某地级市政府人士称，因为当时各个部门有自主招聘编外人员的权力，招到人后，再找财政要钱，直到后来政府出台了管理办法，联合审批，要求“有出才有进”之后才控制住，“吃财政这碗饭，要是没有约束的话，人员数量增长肯定特别快，很容易就出现吃‘空饷’的问题。”

难点

清理编外人员工作并不如外界想象的容易。

上述北方某市财政部门负责人告诉记者，存在编外人员最多的岗位是教师、辅警、城管、医护等。“每次清退减少一个编外人员的岗位，部门一把手可能就找过来了。”

该负责人还列举了几个清理规范难的例子。

比如，其所在的地区，某单位热线电话，有十多个人员席位。通过业务评估调查数据显示，该热线电话平均每天只接2个电话。最后经过讨论，砍掉了一半的预算，“逼着”该单位清退冗余人员或者降低员工工资，但也带来了较大的善后难度。

再比如，一些部门为排查各个项目工地的大气污染，安装了大量摄像头等设备，可是仍然招聘大量人员定时巡查。人员冗余的原因很多都是工作来了临时安排人员做，但是事情在结束后，人员却没办法裁撤。

此外，社保缴纳等历史原因也导致了部分地区清理规范编制难的问题。

某县级政府人士告诉记者，摸底时发现，大部分编外人士社保近几年才开始缴纳，此前一直拖欠，要是清退，就需要补上欠款，还要缴纳滞纳金，这是一笔不小的开支。

上述北方某市财政部门人士告诉记者，尽管存在很多困难，但是编外人员的问题必须解决，因为清理规范编外人员不仅涉及财政开支，而且也涉及规范管理的问题。

清理规范编外人员首当其冲的是可以部分缓解地方政府的财政压力。以万宁市为例，公开资料显示，2021年万宁285家行政事业单位共清理编外人员1336人，年度节省财政开支3079万余元。

把编外人员推向市场后，地方政府也正在摸索更为完善的善后措施，以解决编外人员的就业问题。

上述哈尔滨专项整治行动工作提出了部分解决办法：“用人单位要积极推动工勤人员社会化管理工作，对用工量大的独立办公单位可单独采购实行服务外包，零散用工单位可归口机关事务管理部门集中统一采购实行服务外包；对现有已订立劳动合同但未到期的工勤人员设置1-2年过渡期，过渡期内按照单位性质，通过现行经费渠道予以保障，过渡期满后，相应岗位变更为政府采购服务。”

但在一些地方政府人士看来，清理规范编制需要更加完善的制度搭建

“清理编外人员的问题，不是地方政府自己能够解决的，需要高层建立规章制度。” 上述北方某市财政部门负责人还提示，每次清理完一轮编外人员后，后续人员数量又会增加。

另一位地方政府人士认为，对编外人员不能实施简单的清理政策，更重要的是需要理清体制内激励机制，让人员“有上有下”，调动人员的积极性；此外还要在结构上做调整，按照管辖面积、事权、人口数量等来调配公务员数量，保证事权和人员数量匹配。