柳展雄/文

林肯的另一面：经济干预主义者

熟稔美国政治的人也许会注意到，美国存在类似外儒内法的传统现象。这个国家在公开场合台面上，大谈尊重州权、古典自由主义，暗地里却对中央集权念念不忘，随时准备动手推进联邦扩权。

建国先贤杰斐逊曾为年轻的美利坚立下了规矩，“最好的政府即最小的政府”。

美利坚建国初期，公民向县、州地方一级政府纳税，在州法院解决法律纠纷，很少告到联邦法院；平民百姓除了邮局，几乎不和任何联邦一级的机构打交道。

彼时白宫首脑的职能有限，司法权、财权掌握在州政府手里，金融事务也不例外，建国半个世纪以来，北美没有全国性的货币，钞票由各州授权的银行发行。弗吉尼亚州议员、杰斐逊的密友约翰·伦道夫，反对与联邦政府做出任何妥协，他喊出过一个口号：“要求一个州出让自己的部分主权，好比要一个淑女出让自己的部分贞操。”

甚至在决定国家生死存亡的战争中，总统的职权局限于宣战和发布动员令等等，尽管杰斐逊挂着三军总司令的头衔，但在战局上发挥不出太大作用，倒是各州州长征兵，或采购维护军事装备；或亲临前线，冲锋杀敌；或在后方大本营运筹帷幄。

19世纪，联邦政府扩权的最大推手来自于北部工商业集团。工商业繁荣需要一个强有力的中央政府，发展海外贸易需要海军船队，而建海军需要大笔军费开支，小政府无法支撑起一个海权大国。从扩展海外贸易，到国内大基建，再到扶植新兴工业，各项事业无不依仗大政府主义。

以棉花为支柱产业的南方各州，也认定合众国应当是“小而美”的。“南方同盟国的理论教父”卡尔霍恩奉行轻徭薄赋的杰斐逊传统，他担任议员期间，停止国内交通建设，废除了联邦对北部航运界的津贴，把政府和各银行分离，各项议案几乎都在与北部工商业集团针锋相对。而南方再下一代的精英阶层，比如杰斐逊·戴维斯、亚历山大·斯蒂芬森诸人，没有一丝对合众国的留恋。在1860年11月亚伯拉罕·林肯当选为总统后，南方庄园主集团脱离联邦，戴维斯和斯蒂芬森宣布建立南部同盟国。

从客观效果而言，南方各州脱离后，事情好办多了，共和党作为北部工商业集团的代理人，积极扶植新兴产业，拖沓的太平洋铁路项目在内战的第二年动土开工，铁路工程仅凭私人企业的力量很难开动，铁路公司要从政府手里拿到廉价土地和低息贷款。

《重建之战》一书梳理了自美国南北战争开始后的政坛变迁与高层斗争博弈。作者道格拉斯·R.埃格顿，是美国莱莫恩学院的历史学教授，也是美国内战史、重建史专家。

林肯当局打破了各州长久以来的财政独立自主，联邦政府首次直接向公民征税，并且为此设立了国税局；联邦财政部发行全国性的货币——绿背纸钞（因钞票背面绿色而得名），州一级的纸币停止流通；联邦着手创立央行体系，却因林肯的意外身亡而搁置。

废奴和内战两项大事，遮蔽了林肯在其他方面的政治观念，他是个不折不扣的经济干预主义者，致力于扩展铁腕强权。而战争又是中央集权的最好助力。1863年，美国陆军部越过州政府进行征兵，林肯颁布军事管制命令，以战时紧急状态为由，查封了部分新闻出版机构，正应和了中国历朝历代“国之大事，唯祀与戎”的古训。

在南北战争之前，白宫平均每天的费用支出只有17.2万美元，首都华盛顿是五六个村庄组成的城镇，人口不到两万。因战时状态，政府公务成倍增加，首都的官僚体系大幅度膨胀，财政开支上涨，美国民众自此告别了“帝力何有于我哉”的小政府主义黄金时代。

社会经济改造的失败

内战期间，联邦法院的管辖权也扩大了，内战结束后，国会接连增加宪法修正案，捆住了州权的手脚。

南北战争成为美国外儒内法演变历程的一个重大节点，还在于黑奴解放事务，共和党原本有机会借此来彻底取消州权，实现强干弱枝。

美国北方精英阶层在废奴主义上，态度坚决的只是一小撮，他们主张对南方庄园主集团穷追猛打，这个派系的领袖为查尔斯·萨姆纳和撒迪厄斯·史蒂文斯。多数共和党人，以及少部分忠诚于联邦制反对南方独立的民主党人，不想浪费精力在惩罚南方各州上，他们支持战争只是为了捍卫国家的主权完整，而不是为了解放黑人。林肯其实属于广大温和派的一员，他一而再、再而三地保证废奴并不是自己的本意，直到内战进行的第二年，林肯仍然大大方方地表示，如果在不触动奴隶制的前提下，能保持联邦完整，何乐而不为。

《重建之战：美国最进步时代的暴力史》
[美]道格拉斯·R.埃格顿/著
周峰/译
上海译文出版社
2022年5月

1865年4月，罗伯特·李率领南方军队投降，战争结束，林肯再次袒露宽大为怀的胸襟，而查尔斯·萨姆纳等共和党鹰派分子，叫嚷要严惩南军将领和“南方同盟国”的文官头头，把他们送上绞刑架，没收他们的家产，还要在史书上踩上一脚，永世不得翻案。

美国前总统布坎南说了一句最符合宪法精神的评论：南方各州擅自脱离联邦固然不合法，然而联邦政府用武力强制南方回归同样不合法。

林肯动用总统的大赦权力，除前同盟国部长高官等十四类冥顽不灵的叛乱者外，对其余南方人均予以赦免。南方的公民们，因总统的特赦，和联邦政府的正常关系得到恢复。在南北战争后期，白宫和国会的气氛相当紧张。林肯的意外死亡，从结果来看，对各方都是个解脱，林肯保住了“美国历史上最伟大的总统之一”的名誉，共和党鹰派没有了最大的障碍，在政坛上可以一手遮天。林肯遇刺，事件本身就有蹊跷，刺客的作案动机始终没被查明。主流意见是南方奴隶主的报复，另一些学者推测，副总统安德鲁·约翰逊最有嫌疑，因为他是最大的受益者，总统死后，副总统自动转正。还有一个阴谋论说法是：共和党鹰派人士、陆军部长斯坦顿密谋刺杀了林肯。

无论如何，如果林肯活着，历史走向肯定大不同。

1867年，共和党鹰派排斥异己，独揽大权，他们怀着天真的热情和巨大的权势，投入到“重建”事业。重建是个专有名词，从1867年开始，联邦赋予黑人投票权，提高黑人的福利和文化水平，试图打造一个平等和谐的“新南方”，1877年，最后一支北方军队撤出，重建以失败告终。

共和党企图改造南方各州，是大政府主义在美国的一个高峰，也是大政府主义收效成果最少、最灰头土脸的一次落败。

南北战争的最后一年，即1865年，联邦政府为了救济黑人难民，设置自由民管理局（Freedmen's Bureau）,这个机构高负荷运转，每天发放15万份口粮，保证南部不出现大面积饥荒。该机构总部位于首都华盛顿，掌握了合众国建国以来最具进攻性的权势，南部各州首府或大城市均有分部，其职责为援助刚刚解放的黑奴，范围涵盖了与黑人相关的所有领域，从教育到金融无所不包。由于大批南方白人在战乱中流离失所，自由民管理局借此机会分配无主的土地，到1865年6月，1万户黑人家庭在5000多万英亩的种植园土地上得到安置，自食其力。

华盛顿当局最终未能借着南北战争，实现大政府主义，有着多重原因。

第一个也是最直接的因素，应当归咎于自由民管理局的局长奥利弗·霍华德，他出身武官，因伤病转为文职后才干平平，既没有争权的能力，也没有争权的野心。自由民管理局一开始虽小，经过心思缜密的胡佛操持，壮大成为了强势实权部门，连总统都要敬畏三分。而在奥利弗将军的操持下，随着“重建”的失败，这个机构也关门大吉。

共和党鹰派也对自由民管理局的关注度不够，这是大政府主义未能实现的第二个原因。19世纪美国政客们的主战场在议会，而非行政官僚机构。

查尔斯·萨姆纳为了剥夺民主党的力量，发明出“州自杀”的理论，南部叛乱州已经失去了合众国成员的资格，相当于政治自杀，虽然联邦在军事上收复了南方，但必须暂停各州的选举。

他用这条义正言辞的理论，来掩盖背后的党派利益，因为在常规的选举中，共和党在南方的赢面微乎其微，即便在北方地区，选战也非稳赢。在1862年的选举中，因战时物资紧缺，民生艰苦，共和党丢掉了34个国会席位，失去了数个北方州的控制权，战后冻结南方的选举，等于变相虚化了民主党的票仓，共和党的胜率大幅度提高。

然而，美国传统上以民主为根基，迟早要恢复选举，南方白人重新拿到选票，肯定不会投共和党，于是“重建”事务成了个死结。

“重建”合理的步骤为：经济先行，政治暂缓，一步步，慢慢来。撒迪厄斯·史蒂文斯等共和党鹰派分子却急于求成，赋予黑人投票权，又不能改善黑人的处境。内战摧毁了南方的棉花田，经济崩塌，1840年英国从新大陆进口棉花3.66亿磅，到南北战争结束后，美国南方的棉花在世界市场上占据份额微乎其微。

在内战爆发前，南部黑奴年人均肉类消费量高达 179 磅，同时期意大利产业工人每年只能吃到9磅肉，到了1870年代以后，黑人的肉食减少，饮食反倒变差了。内战期间，一些黑奴逃到北方，其首要原因不是自由、解放这些抽象理念，而是因为战争带来的粮食短缺。

如果再仔细深究，有些地区的饥荒还是林肯一方蓄意制造的，格兰特将军毁掉庄稼，屠宰牲畜，猛烈地蹂躏南方同盟国的生产基地，企图用焦土政策逼迫对手投降。他曾下达焚烧指令：“如果战争还要延续一年的话，我们就要把谢南多亚河谷变成颗粒不收的荒原。”果然，北方军队所经之处寸草不生，粮食产区的毁灭加速了同盟国政权的崩溃，同时也令普通人饥饿潦倒。黑人为了填饱肚子，这才跑去北方各州。

内战结束的第五年，南方经济仍然还没恢复，前同盟成员各州的财富总和加起来，仅达到纽约州财富的一半。而南北战争刚爆发的时候，南部同盟国十一个州占北美制造业资本的10%，但是到1880年，这个比例却仍然只到5%。从1865年到1879年，南部只铺设了七千英里的新铁路线，而北部则铺设了四万五千英里。最穷的阿肯色州，有三分之二的县处于赤贫状态。

拥有道德热情而缺乏执政经验的北方废奴主义者，面对经济烂摊子束手无策。建设种族平等的“新南方”的理想，只是看上去很美，这个问题很现实，兴办公立学校要钱，修建公路、铁路要钱，各项公益事业无不需要资金，而南部各州还有大约17500万美元的战前累积债务。

要想全面救济南部，就必须添派赋税，北方纳税人负担不了这么重的财政包袱，这是“重建”必然失败的第三个原因。

最不坏的决策

内战的战火摧毁了南方同盟国的躯壳，却锤炼了南方同盟国的灵魂。

战时紧急状态是对州权理念最大的考验，南方的精英阶层坚持声称，脱离联邦之举拥有合法性，以此效仿华盛顿脱离英国殖民的光荣先例。

战争进入白热化阶段后，南方同盟国总统杰斐逊·戴维斯跃跃欲试，打算从各州收回军政大权，“独立第一，自由第二”的口号逐渐响起。戴维斯深感，由于缺少中央权威，各州自行其是，人力和物力调度困难，战事难以为继。在他启动战时紧急独裁权、在南方的几个城市下达戒严令后，副总统亚历山大·斯蒂芬斯和国务卿图姆斯立刻警觉起来。斯蒂芬斯把道义原则置于现实利弊之上，他抗议戒严令，允许反战言论的报纸（通常也是联邦主义派系的报纸，反对南方独立）发行，保护军队里开小差、不忠、通敌和逃避服兵役的人。

内战期间，总统戴维斯的头号对头不是林肯，而是他的副总统。如果南方同盟国行使强干弱枝、外儒内法的手段，抛弃低税收低开支的传统财政措施，或许能避免败局，但道义上肯定破产。

罗伯特·李是众所周知的不赞成奴隶制的，他倾向于渐进废奴。在内战爆发的时刻，他经历了痛苦的挣扎，选择投奔戴维斯政权，因为罗伯特·李出生于弗吉尼亚，他效忠的对象首先是弗吉尼亚，其次才是联邦政府。随着战事升级，他逐渐认同中央集权，成了自己当初最反对的那种人，罗伯特·李站最终在总统戴维斯的一边，认定只有集权才能最大化调动物资，打败北方军队。

然而，副总统斯蒂芬斯决心不顾生死成败，捍卫州权和小政府主义。1862年，心灰意冷的他离开政治中心里士满，回到家乡佐治亚州，继续抨击戴维斯的乾纲独断，到战争的最后阶段，斯蒂芬斯以率领佐治亚州退出同盟国相威胁。

南部政治家对州权的忠诚，换来了新生的机会。内战结束后的南部第一次选举，白人选民里给共和党投票的不足20%，民众选出了不少前同盟国官员进入国会，有9个前议员，7个前行政官员，4个前将军，4个前上校，也包括了亚历山大·斯蒂芬斯。

气愤的共和党作废了这次选举，并且取消了前同盟国高级成员的公民权，这种举动只会令南方人在下次选举中选出另一批政见相似的议员。

因此，共和党虽然赢得了战争，却没有赢得和平，“重建”进程磕磕绊绊。民主党一个州一个州地开展竞选、夺回地盘。弗吉尼亚州在1869年成为第一个回到民主党的州，北卡罗来纳州和亚拉巴马州是1870年，佐治亚州是1871年，得克萨斯州是1873年，进击的民主党生龙活虎，向总统宝座发出冲击。

1876年，有前联邦将军背景的拉瑟福德·海斯被提名为共和党的总统候选人，他的竞争对手塞缪尔·迪尔登是一位北方民主党人，他担任过纽约州长，极富才能和个人魅力，搞垮了纽约的腐败金权团伙，同时也不像南方民主党人在对抗过联邦，履历非常干净。

大选的博弈极其激烈，数个北方州都存在票数争议，两党都称自己是获胜方，根据现代学者的研究，这些州负责看管票箱的职员都是共和党人，他们以党派一己之私，从中动手脚，帮了海斯很大的忙。抗议选举欺诈舞弊的民主党人则虚张声势，号称要不惜再打一次内战，武力拥戴塞缪尔·蒂尔顿入主白宫。共和党的废奴派则表示奉陪到底，拒绝商谈，宣称放弃南部重建的政策“是妥协投降，是上当受骗，是软弱无能，是卑躬屈膝”。

两党的高层心知肚明，没人愿意再打仗了，血留得足够多了。蒂尔顿本人并不赞成民主党激进分子的战争恫吓，为了国家团结，可以放弃总统大位。为了保住来之不易的和平局面，共和党领袖开展幕后谈判，愿意把联邦军队撤出南方，换取民主党的退选——尽管当时共和党已经失去了南方各州的政权，但占领军还在驻扎。

1877年3月2日，两党的温和派达成政治交易，拉瑟福德·海斯以一票多数正式当选为总统，紧接着撤军行动开始，最后一支北方军队撤出后，标志着“重建”的终结。

在南部驻军以及兴修铁路工程，已经耗费了联邦大量人力财力，众议院已经表示国库没有多余的军费。海斯—蒂尔顿妥协案获得了朝野上下的称赞，两人相忍为国，避免了一场浩劫，包括弗雷德里克·道格拉斯在内的黑人领袖都不得不默认，这是最不坏的决策。倘若战事重启，南方黑人的处境只会变得更糟。

道格拉斯·R.埃格顿《重建之战》展示了从南北战争结束到1877年的战后建设。国内对于南北战争的研究翻译，集中于战前的奴隶制经济以及战争期间的沙场决战，至于战后建设的著述寥寥无几。《重建之战》引入中国，填补了这个领域的空白。

略微遗憾的是：本书忽略了对财政制度的分析，作者对财政经济缺乏敏感认知，使其在剖析政治格局时不免有隔靴搔痒之感。