曾刚，上海金融与发展实验室主任

党的二十大报告提出要“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”。中央农村工作会议强调，全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务，人力投入、物力配置、财力保障都要转移到乡村振兴上来。这为当前和今后一个时期农村金融发展指明了方向。

农村金融服务体系的内涵

农村金融服务涉及对“三农”提供的金融服务，其种类有很多。实践中，农村金融需求主体包括县域普通消费者、小农户、新型农业经营主体、县域个体工商户和中小微企业主等。不同类型的经营主体对农村金融服务的需求各具特点。在农业农村现代化的大背景下，作为农业农村现代化的主力军，新型农业经营主体（包括种养大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等）的金融需求最为旺盛。

多元化的农村金融需求主体有着多层次、有差异的金融服务需求，必然需要多样化的农村金融服务供给体系与之相对应。基于供求两端，我们可以从两个不同角度来理解农村金融服务体系。从供给端看，农村金融服务体系是一个多元化的服务机构体系，商业性金融机构、政策性金融机构、合作金融组织（如农村资金互助社）以及一些类金融机构（如小贷公司等）均在其中扮演着重要角色；从需求端看，农村金融服务体系是农村金融产品与服务体系，涉及到支付、信贷、储蓄、保险和理财等多种金融产品和服务类型。随着农产品期货（或期权）与农业保险的组合模式日益受到重视，期货（或期权）等金融产品的重要性也在增强。

总体看来，中国需要建立和发展的农村金融服务体系，应该是一个高度满足多元化、多层次的、有差异的农村金融服务需求的机构多元、功能齐备、产权明晰、责任到位、分工合理、优势互补、管理科学、监管有效、竞争充分、普惠包容和持续发展的农村普惠金融服务体系。

当然，不管是关注供给端还是需求端，一个完善的农村金融服务体系不能离开金融基础设施的建设。从实践来看，农村金融基础设施建设包括三个重要的方面：一是支付体系建设。支付体系的完善是金融体系发展的基础，也是农村金融服务质量改善的关键环节，农村金融机构营业网点的密度与数字支付的普惠程度对于农村金融生态发展有很大的推动和制约作用；二是信用体系建设。农村金融体系的正常运转离不开信用的支撑，信用环境优化是农民获得贷款的关键；三是政策、法治环境建设。乡村振兴战略的实施离不开完善的法制生态的规范和保障，也需要财政、金融政策的引导与支持。政策环境与法治法制环境的完善与农村金融的发展相辅相成。

我国农村金融服务体系建设进展

改革开放以来，随着我国农村金融改革的不断深入，农村金融的机构类型日益丰富和多元化，截至目前，已经形成包括银行机构（如政策性银行、国有大型商业银行、农信社等中小银行）、新型银行业机构（村镇银行、小贷公司、农村资金互助社）、非银行机构（保险公司、融资担保、租赁以及证券公司等资本市场服务机构）在内的，各类机构差异化、协同发展的机构体系。

银行业机构方面。我国政府于1994年成立了中国农业发展银行。作为农业政策性银行，中国农业发展银行制定实施了“两轮驱动”业务发展战略，重点支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设。国家开发银行成立于1994年，2008年12月改制为国家开发银行股份有限公司。2015年3月，国务院明确国开行定位为开发性金融机构，主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。近年来，普惠金融、农业农村基础设施建设是国家开发银行重点发展的领域。2022年7月，农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司、国家开发银行办公室、中国农业发展银行办公室联合发布《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，引导政策性、开发性金融支持适度超前开展农业农村基础设施投资。

2017年5月，原中国银监会等11部委联合印发了《大中型商业银设立普惠金融事业部实施方案》，要求商业银行从当前实际出发，设立普惠金融事业部，中央强调把发展普惠金融的重点放在农村地区。同年，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行五大行均设立了普惠金融部。2018年，农业银行和邮储银行分别设立了三农金融事业部，当年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出“发展乡村普惠金融”。2019年末，建设银行在国有大行中率先成立乡村振兴事业部，之后国有大行纷纷成立了相关部门（或单独成立或与普惠金融事业部共建）。国有大行发力普惠金融和乡村振兴领域并在较短时间内实现了业务规模的迅速扩张，重新成为农村金融市场的重要参与者。

农信社系统是我国农村金融的主力军。2003年开始，我国开启了农村信用社的第一轮改革，许多信用社改制为以县为单位的统一法人、农村合作银行和农村商业银行，之后进一步明确以农商行作为信用社改革的主要方向。经济市场化改革过程中，农信机构的运作均倾向于商业化，以股份制作为改革的主要方向与外部环境的变化是相匹配的。不 过，这一轮的改革也存在一些问题，随着时间的推移一些潜在风险开始暴露。2020年，金融稳定发展委员会出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，指出要“进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本”。2022年4月，浙江农村商业联合银行正式挂牌成立，标志着新一轮全国农信改革正式拉开序幕。根据银保监会的数据，截至2021年底，我国农村信用社系统金融机构包括1596家农村商业银行、23家农村合作银行以及577家农村信用社。

新型银行业机构方面。2005年以来，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会陆续推出了新型农村金融机构的准入政策。2005年，中国人民银行开始试点7家小额贷款公司。2006年12月，中国银行业监督管理委员会开始试点农村银行业金融机构新准入政策，具体试点村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。其后还陆续发布了这些金融机构的管理办法。2008年，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合发布了《关于 小额贷款公司试点的指导意见》，其后成立了大量村镇银行和小额贷款公司。截至2021年底，我国共有1651家村镇银行、39家农村资金互助社、13家贷款公司和6054家小额贷款公司。

非银行机构方面。2003年10月，十六届三中全会提出探索建立“政策性农业保险制度”，尤其是2007年中央财政实施对试点地区进行保费补贴的政策以后，各地积极开展农业保险 试点，推动了农业保险行业的蓬勃发展。截止目前，我国已初步形成了专业保险公司、农村保险互助社以及农业再保险公司在内的农业保险机构体系。

除保险外，政策性农业担保体系在农村金融服务体系中也发挥着越来越重要的作用。2015年，《财政部农业部银监会关于印发〈关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见〉的通知》（财农〔2015〕121 号）明确提出要建立健全具有中国特 色、覆盖全国的农业信贷担保体系框 架。之后，全国陆续有33个省（自治区、直辖市、计划单列市）完成组建省级农担公司。在省级农担之上，国家农担公司于2016年5月成立，为省级农担公司提供再担保业务。作为全国性的政策性担保机构，国家农担以支持农业适度规模经营为目的，着力解决农业融资难、融资贵的问题，坚持依法经营，实行政策性主导、市场化运作、专业化管理，以确保自身信用和可持续发展为基础，为省级机构分险增信，促进省级机构不断扩大为新型农业经营主体提供信贷担保的规模和数量。

随着农村金融机构供给主体的快速增加，农村金融服务的规模持续增长，服务的类型也不断丰富，有力地促进了农村经济以及乡村振兴的发展。农村支付体系建设方面，农村支付服务基础设施建设不断推进，特色支付服务持续创新。此外，移动支付服务进一步覆盖至农村地区，有效缓解了农村地区支付服务数字鸿沟、金融排斥等问题；农村信用体系建设方面，根据人民银行的数据，截至2020年末，全国共建设农户信用信息系统270个，累计为1.9亿农户建立信用档案，其中开展信用评定的农户为1.33亿户。此外，截至2020年末，国家金融信用信息基础数据库也收录了大量农村信用信息，涉及办理过农户贷款的自然人9976.9万人、办理过农林牧渔类信贷业务的企业及其他组织61.5万户。农村金融机构在信用风险管理中广泛使用上述信用信息，有效地提高了审批效率，降低了经营成本和风险。涉农信贷方面，截至2022年9月末，各类银行业机构本外币涉 农贷款余额超过43万亿元，比2012年末增加25.6万亿元。农业保险方面，截至2022年9月末，我国农业保险保费规模达1059亿元，继续位居全球首位。2012年到2021年，农业保险为农户提供的风险保障由0.9万亿元增长至4.7万亿元，近十年年均增长率达 20.2%。截至2022年9月末，我国农业保险承保主要农作物达21亿亩，约占全国播种面积的84%；承保农作物品种超过210种，基本覆盖我国主要粮食作物和糖料、油料、生猪等主要大宗农产品。与此同时，我国农业保险赔款也在迅速增加，由2012年的148.2 亿元增加至2021年的720.19亿元。金融市场方面，一是支持符合条件的农业企业通过首发上市和再融资募集资金；二是支持涉农企业发行债务工具以及金融机构发型“三农”专项金融债，拓宽涉农直接融资渠道。截至2020年末，涉农企业累计发行债务工具1.58万亿元，金融机构累计发行 “三农”专项金融债券444亿元。

健全农村金融服务体系的建议

总体来看，在过去一段时间中，我国农村金融服务体系持续完善，但仍存在一些障碍，如法律保障仍不健全、金融机构差异化定位与协同不 足、农村金融基础设施建设仍待完善、农村金融风险缓释机制不足等等。所有这些均导致了农村金融有效供给不足，以及融资成本高、金融服务差等诸多问题。在全面乡村振兴战略要求下，健全农村金融服务体系工作依然任重道远，具体来看，未来的重点工作应集中在以下几个方面。

一是加强顶层设计和立法，完善政策、法律支持框架。首先，需要把发展农村金融服务体系提升到战略高度，继续完善农村金融改革试点的相关法律政策，适应实体经济发展需 求，调整和细化现有的农村金融法律体系，扩大农村金融立法的覆盖面，配合乡村振兴相关法律法规，研究推动农村金融立法工作，结合农村承包 土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，推动农村土地承包法等法律 法规修改完善，使农村承包土地的经 营权和农民住房财产权抵押贷款业务有法可依。其次，完善金融政策体系，进一步发挥再贷款、再贴现等货币政策工具的作用，适度提高涉农贷款不良容忍度，将涉农信贷业务纳入信贷政策导向评估体系，建立信贷风 险补偿基金，强化涉农金融机构的正 向激励机制、约束机制和补偿机制， 增加涉农信贷供给。最后，推进金融监管体制机制的创新，探索对不同类型机构的差异化监管机制，提高监管效率和精度，为农村中小金融机构和新兴、合作金融组织等创造更为良好的发展环境，促进建立竞争有序、健康发展的农村金融市场。

二是促进各类机构的分工与协同。建立商业、合作和政策性金融分工协作的农村金融服务组织体系，形成政策性金融、商业性、合作性金融机构充分发挥优势、协同共进的发展格局。政策性银行要明确在乡村振兴中的职责定位，充分发挥为国家战略服务的优势，利用市场运作、保本微利的特点，在粮食安全、脱贫攻坚等重点领域发挥国家队的中坚骨干作用。国有大型银行要进一步完善专业化的金融供给机制，发挥好网点网络优势、资金优势和科技优势，加快构建线上线下相结合的金融产品、服务体系，推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金 融产品。农信社和村镇银行等中小机构要继续发挥农村金融主力军作用，围绕支农支小定位，资金投放使用应以涉农业务为主，突出专业化服务功能，完善公司治理机制，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平。发挥农村信用合作社的基层覆盖力以及对农村闲散资金的集聚作用，继续推动农村信用社省联社改革，理顺农信社管理体制，强化农信社的独立法人地位，淡化农信社在人事、财务等方面的行政管理职能。非银行机构方面，继续发挥保险和农业担保体系在风险分散中的作用，进一步完善银保、银担合作模式，撬动更多商业资金进入农村；鼓励证券、基金、期货、债券等金融资源聚焦服务乡村振兴，充分发挥股票、证券、期货等非信贷机制在乡村振兴投入保障机制中的作用，拓宽乡村振兴融资来源。

三是完善农村金融基础设施建设。充分利用大数据与互联网的发展，加快农村地区个人信用体系和移动支付体系建设，利用大数据建立更精准的农村金融信息管理系统。加快推进农村信用评级工作，建立农户信用评定机制。按照“政府主导、银行牵头、各方参与、服务社会”的整体思路，全面开展信用乡镇、信用村、信用户创建活动。积极推进农户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业等电子信用档案建设，完善信用评价与共享机制，多渠道整合社会信用信息，发挥信用信息服务农村经济主体融资功能，强化部门间信息互联互通，促进农村地区信息、信用、信贷联动。完善信用激励和惩戒机制，提高农村各类经济主体的信用意识，优化农村金融生态环境。大力推动移动支付等新兴支付方式在农村的普及与应用。引导移动支付便民工程向乡村延伸，支持各类支付服务主体到农村开展业务，积极推广符合农村农业农民需要的移动支付等新型支付产品。推动支付结算服务从服务农民生活向服务农业生产、农村生态有效延伸，支持助农取款服务与信息进村入户、农村电商、城乡社会保障等合作共建，提升服务点网络价值，促进农村支付服务环境可持续发展。

四是加快农村金融产品和服务方式创新。第一，创新农村金融产品。优化金融服务，提升金融产品对农业产业链的适应性，合理设置农业贷款期限，使其与农业生产周期相匹配；构建农业产业链金融服务模式，针对农业产业链中生产、销售、运输、扩大规模等各个节点进行有效服务；针对小额分散的信贷需求灵活设置还款期限，大力发展对新型农业经营主体的信用贷、首贷业务。第二，创新农村贷款抵质押方式。拓宽农业农村抵质押物范围，稳妥有序推进农村承包土地经营权、农民住房财产权、林权抵押贷款试点工作。依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资。推动企业厂房和大型农机具、温室大棚、养殖圈舍和活体畜禽抵押、动产质押和应收账款质押、农业保险融资等信贷业务，加快形成全方位、多元化的农村资产抵质押融资模式。第三，科技赋能农村金融创新。推动新技术在农村金融领域的应用推广，促进科技赋能农村金融的广度与深度。充分发挥全国信用信息共享平台和金融信用信息基础数据库的作用，推动涉农信贷数据的积累和共享，运用大数据、区块链、人工智能、物联网等技术，提高涉农信贷风险的识别、监 控、预警和处置能力。以科技为支撑，建立农村经营主体的大数据信用评价体系，有效提升信用贷款占比。围绕农业经营主体和农村居民生产、经营、生活场景，利用科技手段打造农村数字金融的场景和生态，降低农村金融服务成本，提高金融服务供给的精准性。