作者：朱克力博士，国研新经济创始院长、新经济智库（CiNE）首席研究员、湾区新经济院长

近日，国家发展改革委发布《国家以工代赈管理办法》（以下简称《办法》），自2023年3月1日起施行。

尽管以工代赈由来已久，但公众对特定领域的制度安排往往知之不多，以至《办法》出台后便引发诸多争议，其中不乏一些误读需要厘清。

因此，从宏观经济政策视角出发，理性看待新形势下的以工代赈，对于正确认识并落实好这项举措、有效释放其政策红利，至关重要。

稳增长保就业促增收“一箭三雕”

作为一项扶贫济困措施，以工代赈在国际上被称为公共工程。

我国以工代赈的思想和实践可谓历史悠久，其萌芽于春秋，兴起于宋代，成熟于清乾雍时期，在民国时期发挥了重要作用。新中国成立后尤其是改革开放以来，更被赋予了经济社会转型特色，其范围也从救灾防灾拓展到了扶贫开发领域。

国际上最知名的以工代赈实践发生于美国1930年代经济大萧条之后的罗斯福新政。时任总统罗斯福通过以工代赈的方式来提供就业岗位，这一时期美国建设了大量的基础设施，铁路、公路、机场、码头、农田水利设施，市政工程等，解决了大量就业，也提振了经济。

那么，置于当前中国经济形势下，以工代赈的基本政策功能究竟体现在哪些方面？

答案往往就在定义中。《办法》指出，以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。

不妨结合中央经济工作会议，来理解政策出台的背景及用意。会议指出，当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深。因此，提出要坚持稳字当头、稳中求进，强调“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”“多渠道增加城乡居民收入”。

可见，稳增长、保就业和促增收，这三者是当前经济工作的重要目标。如前所述，在以工代赈的定义中包含两个主体，一个是各级政府，一个是受赈济者。

其中，各级政府负责动员和组织基础设施工程的投资建设，这里多为农村中小型基础设施建设，锚定的是稳增长这个经济工作的首要目标；而受赈济者实际也是工程建设所需的劳动力，通过参加工程建设获得劳务报酬，可以同时实现保就业和促增收两大目标。

在稳增长的政策组合拳方面，中央经济工作会议提出，积极的财政政策要加力提效，其中要做好基层“三保”工作，即保基本民生、保工资、保运转。在社会政策上，也提出要兜牢民生底线，强调落实落细就业优先政策。而鼓励各地组织困难群体参与工程建设实现就业增收，亦是其应有之义。

从这个角度来看待以工代赈，不啻是当前经济和就业形势下的一种特别安排。比起直接印钞发钱，这种创造就业机会让劳动者增加收入的安排，无疑更有利于实现“一箭三雕”，而且也更为可持续。

譬如，通过以工代赈的方式修建乡村道路，若与高速公路和高铁连接起来，不仅能促进地方经济增长，还能为欠发达地区的劳动力进入发达地区创造条件。

值得一提的是，在此之前，国家发改委已联合八部门印发实施《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》，组织地方实施推广以工代赈方式的项目超过两万个，带动近200万名农村群众务工就业。

不影响高质量发展大方向和节奏

此次政策出台后，《办法》中的一句话在网上被单独放大并广为传播，即“能用人工尽量不用机械，能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍”。其实，如果我们能够结合政策对以工代赈的适用范围和项目参与方的规定，再来理解这句话，这样的争议就会小得多。

首先从适用范围看，《办法》明确指出，推广以工代赈方式的农业农村基础设施建设领域，主要包括投资规模较小、技术方案相对简单、用工技能要求不高的农村生产生活基础设施，农村小型交通、水利、文化旅游和林业草原等基础设施建设。

这说明，以工代赈项目将会限制在一定的范围内，并不意味着我国整体经济的高质量发展会在大方向、在推进节奏上有所偏离或放缓。

再看项目参与方，《办法》要求是“县域内农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等参加工程建设，并优先吸纳脱贫人口、防止返贫监测对象、因灾需救助人口、易地扶贫搬迁群众和受自然灾害等不可抗力影响无法外出务工劳动力等群体”。

符合这个要求的群体较为特殊，无论是受灾群众还是低收入人员，其技术和技能等人力资本偏低，能通过提供自身劳动力实现短期就业，又能在获得收入的同时为社会创造财富，无疑是自食其力的一种积极途径。

由以上方面综合观之，以工代赈的确便于符合要求的群体就近务工，实现就业增收，对劳动者而言，在某种程度上有了就业新选择。其对中国经济基本面和未来发展也不会产生负面影响，因而对此不应过度解读。

当然，以工代赈需要与其他政策结合并协同发力。比如通过技能培训，提升上述群体的人力资本。

现阶段，以工代赈主要包括使用以工代赈专项资金实施以工代赈项目、在农业农村基础设施建设领域中推广以工代赈方式、在政府投资的重点工程项目中实施以工代赈等，主要目的是向参与工程建设的群众发放劳务报酬、开展技能培训，促进其就地就近就业增收。

授人以鱼不如授人以渔。这也体现出《办法》对以工代赈坚守“赈”的初心的要求，让以工代赈不仅是为劳动者提供就业机会，更重要的是提升其劳动技能，真正做到“授人以渔”。