经济观察报 记者 宋笛 10月28日，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》（以下简称《指南》）。

《指南》提出要建立全国一体化政务大数据体系，“1+32+N”三类平台是其中重要组成部分，“1”是指国家政务大数据平台，“32”是指31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团统筹建设的省级政务数据平台，“N”是指国务院有关部门的政务数据平台，其中国家政务大数据平台是“政务数据管理的总枢纽、政务数据流转的总通道、政务数据服务的总门户”。

“国家政务大数据平台是整份指南中最关键的环节”，山东师范大学公共管理学院副教授、清华大学数据治理研究中心兼职研究员赵金旭对经济观察报表示。

赵金旭介绍，中国政务数据共享存在一些壁垒，包括横向上的数据孤岛——即同级部门间的数据分割，纵向上的数据烟筒——数据向上汇集容易，基层使用难。部分政务数据建设陷入了“管道冗余”的困境，一个部门动辄有两三套软件系统，管道很多，但有效、标准、共享的数据却不够。

这其中技术并不是主要的原因，更重要的是数据系统所依赖的行政系统特征。“比如条块权力分割、绩效竞争制度，都会减少部门间共享数据的动力，而科层压力又会提高基层申请使用数据的难度。”赵金旭说。

在赵金旭看来，《指南》的思路即是跨过行政层级问题，选择用一个统一的、最高级别的数据平台来统合所有政务数据，实现数据的开放、共享以及后续的授权运营。而这一平台的建立，从长期看，或许将会影响政府的治理结构以及中央地方考核管理机制，比如一个更为扁平化、弹性化和互动性的治理体系，赵金旭正在进行的一项课题研究即以此为题。

产业层对于《指南》也给予了颇多关注。《指南》中提出，“管运适度分离原则，加大政务数据运营力量投入”，“明确数据运营非歧视、非垄断原则”。

数牍科技高级总监李宗勇对经济观察报表示：“目前已有一些地方政府在开展政务数据授权运营，但管运适度分离是第一次在中央文件中明确提出来，为全面政务数据授权运营指明了方向。政府不能既当裁判员，又当运动员。同时，政府也不可能投入大量资源进行经营性运营，需要社会单位投入到政务数据运营中来。政务数据授权运营需要明确数据运营机构的安全主体责任，强化授权场景、授权范围和运营安全监督管理，需要建设信息化平台，支持线上运营、管控和场景应用开发以及跨网跨域数据流通，因此，构建全国一体化政务大数据体系需要政务数据开放平台和隐私计算厂商协作推动。”

在李宗勇看来，《建设指南》对于延伸数据要素化生态，推动数字经济发展以及政府数字化转型具有极为重大意义。第一，有力支撑全网全域的数据要素化生态；第二，推动数字经济数据供给侧革新的重大举措；第三，以数据协作和数据应用为导向来推动政府数字化转型，深入推进政府内部跨部门、跨地域、跨层级政务数据协同共享，在社会治理、服务民生等领域打造政务大数据应用，将部门协作和政府决策数字化，提升数字化国家治理体系和治理能力，落实服务型政府。

国家政务大数据平台

《指南》提出了两个目标节点，一是到2023年底前，全国一体化政务大数据体系初步形成，基本具备数据目录管理、数据归集、数据治理、大数据分析、安全防护等能力，数据共享和开放能力显著增强，政务数据管理服务水平明显提升；二是到2025年，全国一体化政务大数据体系更加完备，政务数据管理更加高效，政务数据资源全部纳入目录管理。

李宗勇对经济观察报表示：“全国一体化”是一个相当明确的提法，自上而下，全国统筹，全国一体，国务院办公厅统筹全国一体化政务大数据体系的建设和管理，整合形成国家政务大数据平台，建立完善政务大数据管理机制、标准规范、安全保障体系。全国一体化政务大数据体系的平台架构是 “1+32+N”。

上述体系中作为“1”的国家政务大数据平台是核心。《指南》中提出，国务院办公厅统筹全国一体化政务大数据体系的建设和管理，整合形成国家政务大数据平台，建立完善政务大数据管理机制、标准规范、安全保障体系。

国家政务大数据平台主要包括国家政务数据服务门户，基础库和主题库两类数据资源库，以及数据分析系统等六大核心系统，通用算法模型等相关应用支撑组件。基础库包括人口、法人、自然资源、经济、电子证照等，主题库则涵盖医疗健康、社会保障、生态环保、应急管理、信用体系等。

32和N均要“将本部门平台与国家政务大数据平台对接，同步数据目录，支撑按需调用”。

赵金旭说：“这一平台的成立，是数据开放、共享的关键一步”。

按照《指南》要求，要全面摸清政务数据资源底数，建立政务数据目录动态更新机制，政务数据质量不断改善。

李宗勇对经济观察报表示，要摸清家底，这将是一项庞大的工程。在中国80%的政务数据都集中在政府部门。从《建设指南》的表述看，要建立覆盖国家、省、市、县等层级的全国一体化政务数据目录，形成全国政务数据“一本账”，支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据有序流通和共享应用。建设完善人口、法人、自然资源、经济、电子证照等基础库和医疗健康、社会保障、生态环保、应急管理、信用体系等主题库，并统一纳入全国一体化政务大数据体系。

其中“数据目录”是“摸清家底”的关键。目前多省份均已经建立本省的数据目录，但赵金旭认为，目前各省各地的数据目录存在标准不一的情况，比如电话工单，在不同地市可能归属于不同部门管理。而建立统一“数据目录”的过程，也是统一数据标准的过程。

技术与治理

赵金旭介绍，尽管中国在政务数据建设上已经布局多年，但仍然存在大量数据难共享、难使用的问题。

2002年两办印发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》形成了我国政务数据的基本框架，即“一站两网四库十二金”（政府网站，内外网，四个包含人口、土地在内的基本数据库和十二个包括金税、金财在内的十二个垂直业务系统），这一框架经过近20年的建设，在2010年左右基本成型。

但在上述框架中，基于地方政府的“四库”和基于垂直条线的“十二金”中存在的数据共享壁垒形成了所谓的政务数据“条条块块”。

所谓“块”主要指的是同级部门间的数据共享难，数据也是业务，数据的共享意味着部门业务情况的分享，在没有硬性要求的前提下，部门并没有共享数据的动力，否则其工作节奏、业务逻辑等核心利益会受到影响，“就相当于权力被压缩了”。所谓“条”主要是指税务等垂直体系内的信息反馈。

造成这一情况的原因是多方面的，赵金旭认为其中一个关键的问题在于此前数据系统所依赖的行政体系。

“地方治理结构包括几个重点，一把手负责制、临时领导小组、运动型治理和绩效考核，综合起来类似于项目制管理，同级别的行政负责人之间有竞争关系，上下级层级关系也较为明确，结果就是同级别部门难以共享数据，上下级数据向上汇集容易，向下反馈难。”赵金旭说。

为改变这一状况，从2015年开始，顶层设计即释放了建立统一数据平台信号，2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，其中即提出“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”，此后又相继发布了《政务信息资源共享管理办法》《关于加强数字政府建设的指导意见》等文件。

而此次《指南》，则是从技术上明确了路径，即通过一个顶层的一体化数据体系，实现政务数据的开放共享。

与此前的文件相比，《指南》进一步明确了“谁管理谁负责、谁提供谁负责、谁使用谁负责”，这也为之后政务数据的使用提供了便利。“举一个简单的例子，街道、居委会要使用某一个数据时，可以直接通过省市平台与国家政务大数据平台申请‘按需调用’，而不是向数据管理方的条块部门申请。”赵金旭。

在赵金旭看来，当这一体系建成并开始运作后，也会对地方政府的行政治理体系和逻辑带来变化，比如变得更加扁平化。赵金旭正在进行的一项研究即是信息化对央地关系的重塑和影响。

赵金旭预测：“可能的影响有几个方面，第一个是政务数据整理的过程，实际上也是对各部门权责清单整理的过程，在整理清楚后，行政的业务流程有没有可能会重塑？第二，在体系形成后，地方行政有可能会变得更加指标化，可以形成更多的数据指标，以衡量社会经济方面的变化；第三在治理指标化后，地方的绩效考核方式可能也会有变化；第四，在整体治理数据化后，地方的治理又可能会变得更加智能，就像工业中的大数据检测一样，政府可以通过一些指标对紧急情况作出预判，并提前采取措施”。

安全与边界

《指南》中提出，至2025年，将推动达成“政务数据与社会数据融合应用水平大幅提升，大数据分析应用能力显著增强，推动经济社会可持续高质量发展。”

赵金旭对经济观察报表示，政务数据的打通将会给社会治理带来更多便利，也会给居民生活、企业运营提供更多便利。但是作为“一体两面”，当数据更加集中时，对系统的安全性要求也会更高。

随着数字渗透率的不断提高，数据安全、数据隐私已经成为全球各国政府面临的挑战，我国也相继颁布了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规。

《指南》中用了大量篇幅要求“安全保障一体化”，其中针对平台技术防护能力，提出要“充分利用电子认证，数据加密存储、传输和应用手段，防止数据篡改，推进数据脱敏使用，加强重要数据保护，加强个人隐私、商业秘密信息保护，严格管控数据访问行为，实现过程全记录和精细化权限管理”；针对强化数据安全运行管理，提出要“建立健全事前管审批、事中全留痕、事后可追溯的数据安全运行监管机制”。

李宗勇对经济观察报表示，按照《建设指南》提出的要求，构建全国一体化政务大数据的融合需要跨网跨域的多层级协调，过程势必复杂，不仅涉及管理方面的问题，还需要通盘考虑数据质量、制度标准、生态构建、商业模式、平台建设等各个方面的问题。

李宗勇说，“数据的数字化形态对数据流通过程的数据隐私保护形成了主要阻碍。原因在于当前数据的形态是二进制的数字化形态，载体是计算机和互联网。这就导致数据在流通过程中极为容易被无限复制和扩散。数据要素资源化的关键在于在保护数据隐私前提下，实现数据大规模社会化流通”，在李宗勇看来，针对数据这一特性，诸如隐私计算等可以实现数据“数据可用不可见”、“数据可用不可得”的技术手段可以发挥重要作用。

在赵金旭看来，除了数据本身的安全，数据的合理使用也是需要关注的重点，要防止政务数据滥用对个人权益边界的影响。

《指南》中提出要“建立国家电子证照基础库，‘一人一档’、‘一企一档’等主题库。”

赵金旭说：“当个人数据与政务数据汇集时，个人在数据方面会变得更加‘透明’，需要在提高治理质量和效率的同时，保障每个人的合法权益，用制度性措施防止侵犯个人合法权益的行为”。