冯俏彬/文

近年来，我国各级政府通过制度创新、管理创新、技术创新，较好地完成了基层“三保”工作，有力维护基层安宁与社会稳定，成绩比较显著。

“三保”项目、标准、范围规定明确。“三保”是保基本民生、保工资、保运转三者的简称，包括的内容十分广泛，既包括公教人员的工资福利、津补贴，也包括基础养老金、医保补助和困难群体救助等，还包括各级政府运行的公用经费。得益于多年来中央政府的高度重视和财政管理的不断加强，各级政府都出台了明确的“三保”保障清单，纳入保障的事项、标准、范围、设立或取消的程序等都有明确的规定，制度比较健全，基础比较 扎实。

中央与地方支出责任比较清楚。纳入“三保”范围的各支出 事项，大多有明确的中央地方责权划分。以县级基本财力保障机制而言，既有国家统一制定的工资政策、民生政策，也有因地制宜的机关事业单位公用经费、地方津补贴等。中央财政每年按照标准收入、标准支出来确定对各地的财力补助标准，地方根据本地实际安排支出，各司其职，事权和支出责任比较清楚。

技术管理水平比较高。近年来，随着数字技术在全社会的广泛应用，各级政府的财政管理水平显著提高。纳入“三保”的各项支出，都有从预算编制、预算执行到绩效评估、审计的全流程管理，形成了日常监测、定期评估、应急处置的完整监管机制。特别是2020年中央推出了财政资金直达机制以后，“三保”范围的多数事项均被纳入，资金可以直接到达企业和居民的帐户之上，信息全过程留痕，上一级政府可随时随地监控，极大提高了“三保”的稳定性和财政资金的使用效益。

尽管取得了很大成绩，社会和老百姓对“三保工作”总体上是满意的，但是必须看到，近年来受多重因素影响，基层“三保”压力正在不断加大。

经济下行，财政缺乏稳定增收的基础。近年来，受国际国内多重因素影响，特别是2020年以来的新冠大流行，对我国经济正常运行、财政增收造成了巨大影响。根据经验值，一般情况下一个百分点的GDP对应着20000-30000亿元的税收收入，2019年我国GDP增速为6.1%，2020年下降到2.3%，2021年为8.1%，经济运行的波动幅度异乎寻常，财政收入随之剧烈波动。预计我国宏观经济不稳、经济增速下行的趋势还将持续一个时期，与之相适应，财政缺乏持续稳定增收的基础。

疫情持续，需要纳入救助的事项和人数显著增加。由于经济下行，特别是疫情发生以来我国产业链、供应链受到冲击，相当部分的中小微企业陷入经营困难，甚至交通、民航、酒店等从前收入较高的行业也沦为特困企业，需要政府出手救助的事项较前几年显著增加。从人数上看，“三保”本身所涉及到的就是一个极其庞大的数字，疫情发生以来，我国失业率抬升，大量小微企业和个体工商户现金流中断，家庭生计出现困难，需要政府救助的人数不断增加。

多重压力，影响基层财政的风险因素恐“水落石出”。主要有：一是债务还本付息的支出冲击，2015-2020年，我国政府债务的付息支出从3552亿元飙升至1.35万亿元，年均增速在20%以上，已成为新的财政刚性支出。二是“土地财政”消退之后的减收冲击。随着我国房地产行业调头向下，“土地财政”风光不再，一些原来对此依赖度过高的地方正步入减收困境。三是近年来减税降费的政策性冲击。“十三五”期间，全国累计减税降费8.6万亿元，2022年预计2.5万亿元，这在大幅度为市场主体减负的同时，也带来了明显的财政压力。四是地方国库流动资金紧张的周转冲击，相对于中央，地方国库的资金体量、流动性、调度能力明显偏弱。对于一些债务负担沉重、财力薄弱、腾挪空间狭窄的基层财政而言，稍有不慎，上述冲击就可能转变成现实的风险。

支出增加，基层财政在“吃饭”与“建设”之间左右兼顾周全的难度不断加大。“三保”支出多涉及到职工和老百姓的切身利益，是刚性很强的支出，往往能升不能降。当前宏观经济大盘不稳，政府为了稳增长，或连年出台减税降费政策，或将财政资金更多用于基础设施投资等方面，财政在“吃饭”与“建设”之间左右兼顾周全的难度不断加大。一旦那些连续多年都有所提高的“三保”支出——如基础养老金、医保补助资金、最低生活保障等——出现停滞或下降，就可能引发社会不满。