谷辽海/文

上稿谈到中澳关系和自贸协定，彼此间的FTA未涵盖政府采购市场，而澳洲与不少国家之间的自贸协定均包括“中央政府实体”在内的公共合同市场。对此，有GPA缔约方认为，澳洲初始报价中的附件一实体与许多FTA中的“中央政府实体”不一致。什么是“中央政府实体”，对这类实体的早期立法有什么意义，我国在这方面有什么可以借鉴GPA的做法，澳洲对其附件一的初始出价实体有哪些，对澳洲出价的实体，GPA各缔约方就澳大利亚65个机构提出不同意见，这是我今天开始接下来要谈的话题。

在进入主题之前，我想说明的是，澳洲虽然递交加入GPA的申请时间较晚，但这个国家的政府采购市场在加入GPA之前就已经非常完善，透明度相当高。

举例来说，政府采购与国库预算有密切关系，我曾为此专门查阅了澳大利亚近几年的财政预算年度报告，我事先不用在网上注册自己的个人资料，发现这个国家的历史预算文件、预算档案信息，从1901年开始至2022年全部在线公开，允许任何民众自由浏览或下载任何年份的国库预算情况。

随意点击年份，能让大家轻轻松松地查找澳洲120年来发生的每年预算报告，而且能够自由下载保存。国库收支的公开透明，能让民众知道自己为国家创造的财富，公共部门最终是如何在工程建设、商品或服务的采购过程中进行消费使用的。又如2017年澳洲正在加入GPA谈判期间，澳大利亚政府采购信息网发布了当年授予工程、货物和服务的计73,458份合同，总价值为711亿美元。

再举一个例子，我记得20年前，中国为了加入WTO以及两年内启动加入GPA的承诺，相关部门匆匆忙忙在准备政府采购立法工作。我当时查阅了一些发达国家的政府采购市场，看到澳大利亚2001年6月20日参议院的一项决议，要求每个部委办的领导需要定期递交报告，说明其管辖的部门在其辖区的每个政府机构授予工程、商品或服务的合同，要求每份合同清单均发布在互联网上，民众有权利自由查阅联邦政府授予的合同信息。要求公开的合同信息，应当包括公共机构在每份合同中的单位名称、供应商或承包商的名称、合同授予建筑工程、商品或服务的具体品名，每个合同的单价和总价、每个合同授予时间、每个合同的起始时间和终止日期等。这方面信息的公开，无疑是在限制和约束政府部门的公共权力。

因为没有竞争成功的供应商或承包商，肯定都会就每个合同信息进行监督，发现违法情形可以对政府部门进行举报、投诉或提出诉讼，及时进行权利救济。失败供应商或承包商的维权，是对政府最好也是最有效的监督。毕竟同行业的公司竞争对手之间知己知彼，举报或投诉更有针对性，实际效果更好。

2015年5月14日，参议院对其2001年6月20日法令进行修订，修正案要求所有采购合同都列在澳大利亚政府采购信息网站上的报告中，非政府合同应列在联邦各实体网站上。

以下还是言归正传，回到澳大利亚初始报价的“中央政府实体”，我们先看GPA缔约方的评论和建议，然后再看澳大利亚的答复意见。

三、中国香港首个回应

对澳洲2015年9月8日在其附件一实体清单的初始报价，在GPA众多缔约方中第一个进行响应的是我国香港特别行政区，于2015年9月24日向WTO政府采购委员会递交书面评论并要求予以分发给各缔约方。对澳洲附件一的实体名单，我国香港首个进行回应，究竟为提出哪些观点呢？

在分析之前，我觉得，读者需要了解一下中国香港在48个GPA成员中的背景信息。这些资料对读者进一步了解GPA适用于工程、货物或服务的采购很有帮助，对澳大利亚申请加入GPA将涉及到的方方面面会有更多的了解。

中国香港是GPA的创始成员，也是21个GPA的缔约方之一。因《1979年政府采购协定》的覆盖范围较为狭窄，当年香港的采购规模不是很大。

根据GATT缔约方1989年4月12日关于贸易政策审议机制的决定(BISD 36S/403)，由GATT秘书处1994年9月5日负责起草的C/RM/G/49和Add.l号文件，载有香港政府提交的《香港贸易政策检讨机制报告》，其中专门谈到了香港早期政府采购业务。

香港政府在本港获取的货物和服务，大部分由政府物料供应处监管，凡价值超过港币20,000元(2,600美元)的采购，均由该处负责。该部门准备并发布招标书，向主管委员会提出合同授予建议，管理合同的执行，并提供与采购相关的信息。香港1993年货物和服务采购总额为3.36亿美元，当时香港最重要的外国供应商分别是美国和联合王国。

根据《关贸总协定政府采购协定》提供的统计数字显示，香港原产的货物和服务占总额不足5%。

当时大规模基础设施项目，包括新机场项目的推动，公共工程领域的合同价值远高于货物和服务；1993年，香港政府授予工程约计36亿美元的基础设施相关合同，美国、欧洲共同体和日本是主要供应商。

根据采购领域和涉及的成本，香港不同的招标委员会授予合同。政府物资处负责采购500万港元以下的货物；工务署负责1000万港元以下的工程合同；海事处采购价值300万港元以下的船只；而城市及新界管理局则负责200万美元。

在1992年签订的合同中，54%通过公开招标获得，19%通过选择性招标获得。香港不向本地或任何外部供应商提供采购优惠。

未中选供应商会被告知其遭遇拒绝的原因。当时没有专门指定审查委员会处理投诉；受屈的供应商可向政府物料供应处处长、主管投标委员会、廉政公署、行政投诉专员公署提出投诉，或提起法律诉讼。香港当时法律没有规定对串通投标和类似串通商业行为的制裁。

1993年，价值低于2万港元的采购无需招标；采购实体通常要求不少于五家独立供应商提供报价。

此外，如果来源非常有限，出于安全原因、确保设备兼容性或获取专利或专有物品的意外紧急情况下，可以通过单一来源的采购方式邀请供应商或承包商进行报价。

香港1991年的机场核心计划，是以取代启德机场为中心。启德机场当年是世界上国际旅客吞吐量第三繁忙的机场。该计划包括10项相互联系的基础设施项目，包括新的交通连接（公路和铁路）、一个新城和大片土地的填海工程。目的是根据英国与中国政府于1991年9月签署的有关谅解备忘录，在1997年6月30日前最大限度地完成机场核心计划。

十个项目（新土地、公路、新城）中有七个由政府资助和实施。相比之下，临时机场管理局和地铁公司是法定的政府所有公司，负责机场及其铁路，而私营公司西区海底隧道公司则获得30年的专营权，在香港港口下建造和运营第三条行车隧道。

建筑和土木工程合同中使用的大多数材料由主要承包商采购，而不是直接由政府采购。政府物料供应处负责采购与新机场运作有关的政府设备。政府在总成本中的份额约为50%，其余部分主要由私人股本投资和商业贷款承担。

1994年1月，按当日货币价格计算，该计划的总费用估计为1582亿港元（205亿美元），比1992年的估计数字低3.5%。

减少的主要原因是当局在衰退的国际环境下对七个政府项目的建筑合同进行了高度竞争性招标。

1992年4月至1994年2月，当局授予41份建筑合同，总值470亿港元。就价值而言，来自日本（28%）、香港（18%）、英国（14%）、荷兰（11%）、中国（8%）和法国（7%）的公司赢得了最大的股份。

关于公共工程和货物供应的，1994年邀请了约150份有关公共工程和货物供应合同的投标或资格预审。地铁公司和九广铁路公司等公营企业有自己的采购和招标程序。

总的来说，除了价值低于5万港元（地铁）和25万港元（九铁）的采购外，两家公司都在招标采购。就地铁公司而言，参与须符合资格预审要求。

新的政府采购协定（即1994年的GPA）将涵盖两家公司，因此，两家公司在采购价值超过40万特别提款权（54万美元）的货物和服务（建筑服务除外）时，应遵守《1979年政府采购协定》的规定。

水务署遵守政府物料供应处的采购规则；预计其采购超过13万特别提款权将纳入新版GPA1994的规定。

英国海外政府和行政机构的官方机构用于低于关贸总协定采购规定阈值的采购，特别是在当地市场上不容易获取的物品。

1993年，香港透过官方机构采购价值4050万港元的物资。产品主要来自英国、澳大利亚和日本。

我在第一稿中，介绍了GPA最新版本于2014年4月6日生效。根据这个版本的GPA，各成员的政府采购规模会普遍提高，覆盖范围自然更为宽广。

新版GPA各缔约方均依照新GPA重新递交了附录一的七个附件，其中的附件一还是“中央政府实体”。

因为WTO成员要求加入GPA的，其递交的实体规模应该与GPA各缔约方的既有规模相当，在此基础上才会得到采纳。基于此，我觉得，有必要介绍一下我国香港的附件一内容。这些实体名单是2016年3月12日香港根据《2012年政府采购协定》递交的（WT/Let/1137）文件所载内容，以下是我国香港附件一实体列表：

1.渔农自然保护署（Agriculture, Fisheries and Conservation Department）；

2.建筑署（Architectural Services Department）；

3.审计署（Audit Commission）；

4.医疗辅助队（Auxiliary Medical Service）；

5.屋宇署（Buildings Department）；

6.政府统计处（Census and Statistics Department;）；

7.行政长官办公室，附备注（Chief Executive's Office, Note）；

8.民众安全服务队(Civil Aid Service)；

9.民航处(Civil Aviation Department)；

10.土木工程拓展署(Civil Engineering and Development Department)；

11. 公司注册处(Companies Registry)；

12.惩教署(Correctional Services Department)；

13. 香港海关(Customs and Excise Department;)；

14. 卫生署(Department of Health)；

15. 律政司(Department of Justice)；

16. 渠务署(Drainage Services Department)；

17.机电工程署(Electrical and Mechanical Services Department)；

18. 环境保护署(Environmental Protection Department)；

19. 消防处(Fire Services Department)；

20. 食物环境卫生署(Food and Environmental Hygiene Department)；

21. 政府飞行服务队(Government Flying Service)；

22. 政府实验室(Government Laboratory)；

23. 政府物流服务署(Government Logistics Department)；

24. 政府财产部(Government Property Agency)；

25. 政府总部(Government Secretariat)；

26.路政署(Highways Department)；

27.民政事务总署(Home Affairs Department)；

28.香港金融管理局(Hong Kong Monetary Authority)；

29.香港天文台(Hong Kong Observatory)；

30.香港警务处,包括香港辅助警察队(Hong Kong Police Force, including Hong Kong Auxiliary Police Force）；

31.香港邮政（Hongkong Post）；

32.入境事务处（Immigration Department）；

33.香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption）；

34.警察投诉独立委员会（Independent Police Complaints Council）；

35. 信息技术服务部（Information Services Department）；

36. 香港税务局（Inland Revenue Department）；

37.知识产权署（Intellectual Property Department）；

38.香港投资推广署（Invest Hong Kong）；

39.香港公务及司法人员薪俸及服务条件谘询委员会联合秘书处（Joint Secretariat for the Advisory Bodies on Civil Service and Judicial Salaries and Conditions of Service）；

40.香港司法机构(Judiciary)；

41.劳工处(Labour Department)；

42.土地注册处(Land Registry)；

43.地政总署(Lands Department)；

44.法律援助署(Legal Aid Department)；

45.康乐及文化事务署(Leisure and Cultural Services Department)；

46.政府海事处(Marine Department)；

47.通讯事务管理局(Office of the Communications Authority)；

48.申诉专员公署(Office of the Ombudsman)；

49.破产管理署(Official Receiver's Office)；

50.规划署(Planning Department)；

51.公共服务委员会(Public Service Commission)；

52.香港电台(Radio Television Hong Kong)；

53.差饷物业估价署(Rating and Valuation Department)；

54.选举事务处(Registration and Electoral Office)；

55.截取通讯及监察事务专员秘书处(Secretariat, Commissioner on Interception of Communications and Surveillance)；

56.社会福利署(Social Welfare Department)；

57.学生财务处(Student Finance Office)；

58. 工业贸易署(Trade and Industry Department)；

59.运输署(Transport Department)；

60.库务署(Treasury)；

61.大学教育资助委员会秘书处(University Grants Committee Secretariat)；

62.水务署(Water Supplies Department)。

2015年9月25日，WTO政府采购委员会将香港对澳洲初始报价的评价意见，发送给GPA的各缔约方。

中国香港感谢澳大利亚提交于2015年9月8日传阅的加入《政府采购协定》的初步承诺。虽然报价似乎很全面，但中国香港希望提交以下建议，以澄清和改进澳大利亚的初始报价。

中国香港就澳洲附录一附件的相关事宜提出了几个方面的问题，为了便于把专业性的议题讲解清楚，本文先介绍香港对澳洲“中央政府实体”的质疑，概况起来，有如下几点：

其一，中国香港希望了解适用于澳大利亚附件一备注2的背后理由，也就是说，澳大利亚政府律师采购或代表澳大利亚政府律师采购预以保留的原因，其言外之意是，“澳大利亚政府律师”这类实体所进行的货物、工程和服务方面的采购，为什么不能纳入GPA管辖呢？

其二，由于GPA第三条已经规定了安全和一般例外情况，中国香港还希望对适用于澳大利亚国防情报组织、澳大利亚信号局或澳大利亚地理空间情报组织采购或代表其采购所有货物和服务的备注3(c)项下的保留作出解释。

其三，澳大利亚对其“中央政府实体”清单的备注3(d)项做出例外说明，即维护“澳大利亚产业能力计划及其后续计划和政策”的权利予以保留。针对此项，中国香港希望就这些项目的性质及其与国家安全的关系能够得到澳大利亚的澄清和答复。

对于前述，澳大利亚会有什么样反馈意见呢？我们接着读下面来自澳大利亚的回应。

四、澳大利亚答复中国香港

2015年11月6日，应澳大利亚代表团的请求，WTO政府采购委员会转发“对中国香港关于澳大利亚初始附录一报价问题的答复”。该书面信函涉及到几个方面的问题，我主要介绍、分析澳大利亚回应中国香港对澳大利亚首次报价中“中央政府实体”的评论。

澳大利亚感谢中国香港提交建议，要求对澳大利亚加入2015年9月25日发布的《政府采购协定》（GPA）的初步报价进行澄清和改进。

首先就“中央政府实体”的评价，澳大利亚作出以下答复。

附件一的中央政府实体

中国香港希望了解注释2下适用于澳大利亚政府律师或代表澳大利亚政府律师进行采购而不纳入GPA管辖的背后理由。

由于《政府采购协定》第三条已规定了安全和一般例外情况，中国香港也希望解释“备注3（c）项下的保留”，该保留适用于国防情报组织、澳大利亚信号局或澳大利亚地理空间情报组织或其代表采购的所有货物和服务。

因“澳大利亚政府律师”于2015年7月1日被澳大利亚司法部吸收。

澳大利亚政府律师的职能不受澳大利亚采购框架义务的约束，因此无法在任何贸易协定中提供。

对于备注3，提供了澳大利亚政府要求仅为国防部排除的货物和服务清单。澳大利亚是一个大国，国防部在澳大利亚独特而偏远的地方开展工作，并在澳大利亚境外开展工作。

这方面的排除列表反映了在这些位置工作的操作要求。

根据豁免进行的采购必须记录在案并证明合理。这些除外条款是澳大利亚政府要求的，并包含在澳大利亚的所有贸易协定中。

对于保留注释3（d）项下“澳大利亚产业能力计划及其后续计划和政策”的权利，给予维持的理由。中国香港希望就这些计划的性质及其与国家安全的关系获得澄清。

澳大利亚的产业能力计划旨在建设澳大利亚的产业参与澳大利亚国内外国防采购的能力。

澳大利亚的产业能力计划适用于复杂的采购，在确定国防能力是否来自澳大利亚或海外供应商时，性价比仍然是首要考虑因素。有关澳大利亚的产业能力计划的更多信息，请参阅《澳大利亚国防采购政策手册》。

澳洲对香港的首轮回应，所进行的解释是否成立或有其他方面的问题，我稍后继续逐一进行介绍。因澳大利亚附件一的实体名单及其备注，GPA还有许多缔约方提出不同看法和观点，我在后面的文章中会重点进行推荐、评论。

看了上面答复意见，我最想说的还是“澳大利亚政府律师”（Australian Government Solicitor）。这是为澳大利亚政府和其他机构提供法律服务的政府机构。它于1903年7月1日作为澳大利亚民政检察专员办公室成立。作为澳大利亚政府的中央法律服务机构，澳大利亚政府律师是英联邦重要法律领域以及管理联邦复杂、系统性和先例问题的卓越和专业知识中心。

澳大利亚政府律师与客户机构合作，通过提供高质量的建议和代理以及及时、可靠的服务来交付结果并最大限度地降低法律风险。

澳大利亚政府律师在与政府机构合作方面的长期经验意味着他们了解政府的立法和监管框架、政策目标和关键计划。

他们与各机构合作，为法律问题制定创新解决方案，并对澳大利亚政府参与的一些最大项目实施商业和法律上强有力的方法。澳大利亚政府律师在每个州都有办事处，400多名律师，涵盖与政府相关的约40个不同法律领域，是澳大利亚最大的国家法律服务提供商之一。澳大利亚政府律师汇集了来自整个组织的律师，处理需要几个法律领域专业知识的复杂事项。

（未完待续，敬请继续关注）