经济观察报 记者 王雅洁 6月21日，国务院国资委消息，中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材等5家企业正式从国有资本投资公司试点转为国有资本投资公司。

2014年7月，国资委开启国有资本投资运营公司试点，其中运营公司试点包括国新集团和城通集团两家，投资公司试点则相继纳入三批企业，总计19家。上述国有资本投资公司、国有资本运营公司也被称为“两类公司”，其改革即所谓的“两类公司改革”。

转正名单中，国投是2014年首批纳入投资公司试点名单两家企业之一企业，至今试点已接近8年时间，其余四家企业的试点时间也均超过3年时间。国资委消息，其余12家企业继续深化试点，2家企业则退出了试点名单。

由此可见，国资委对待这一试点转正推进审慎。

谨慎的原因在于，国资投资公司改革涉及国资委监管方式本身的调整，也涉及央企多年来颇具行政色彩的“总公司-产业公司”管理架构。

6月24日，一名国资人士对经济观察报记者表示，5家转正，意味着国资监管部分职权转给企业集团董事会，也意味着实现有效经营授权。

职权转移的本质是将法人财产权交给企业，包括长期规划，投资，收入分配，选人用人等。比如此前央企的长期规划需要在规划局批，薪酬分配需要在分配局批，选人用人需要在中组部和干部局批。未来，一些重大规划和投资计划会直接交给集团，二级企业任免交二级公司董事会。

上述国资人士指出：“转正的企业在工资分配上将有更大主动权，在下步即将推动的央企重组中位置也更优越。”

在粤开证券首席经济学家罗志恒看来，5家企业正式转为国有资本投资公司，是国企监管方式从“管企业”到“管资本”转型的重要节点。

6月23日，阳光时代律师事务所合伙人朱昌明说：“这标志着国有资本投资公司从试点阶段开始转到到推广阶段，这是改革国有资本授权经营体制、完善国有资产管理体制进程中的里程碑事件。”

按照国资委的规划，下一步将“分类施策”，后续根据试点成效进一步调整优化转正企业名单。

经济观察报获悉，有关方面正在考虑组建首家国务院直接授权的国有资本投资公司，不过截至发稿，尚未得到国务院国资委官方回复。

国资投资公司改革意义何在？

国资投资公司改革的本质是国央企总部职能和身份的变化，这种变化即包括国资委对其监管方式的变化，也包括其对下属产业集团公司管理方式的变化。

国有资本投资公司的功能定位是“在国家授权范围内履行国有资本出资人职责”。但从机构性质上看，它们是国有独资公司，以其出资额为限承担有限责任。集团本部不再从事具体生产经营活动，而是作为专业化、市场化的国有资本运作平台。

中国企业改革与发展研究会研究员吴刚梁认为，长期以来，我国国资监管体制形成了一套“管人、管事、管资产”的模式，行政化色彩较为浓厚，容易管得过多、过细，管得国有企业缺乏活力。而新改组的国有资本投资公司介于国资监管机构与实体企业之间，是一个承上启下的环节，避免了国资监管机构直接干预国有企业的具体经营活动。

在进行国资投资公司改革后，国资委-两类公司-产业集团的三层管理架构正在逐步形成。

在这种模式下，国有资本投资公司成为一个“隔离层”，更有利于形成以管资本为主的国资监管模式。

为什么是这五家？

2014年、2016年、2018年，国资委相继建立了三批国资投资公司试点，形成了总计19家试点企业名单。

相对而言，这19家试点企业的治理机制比较完善、资本运作能力较强。经过8年的试点工作，目前已经形成了一些可复制、可推广的经验和模式。

从试点情况看，试点企业的经营业绩超出中央企业的平均水平，但部分试点企业在功能定位、布局结构调整、资本投资运营、管控模式优化等方面还比较欠缺，需要进一步完善和提高。

基于此，国资委只选取了其中5家转正。

朱昌明认为，转正意味着，5家企业已经具备全面从事国有资本投资的能力，也将享有国有资本投资公司的全部职权，可以在主业领域内自主开展国有资本运作。“一句话，转正企业将获得国资委充分的授权，真正更为自主开展国有资本投资的中央企业，”朱昌明说。

转正后，国有资本投资公司为战略决策、资本投资、风险监督的主体，承担国有资本的配置与监管；产业集团定位为产业发展、资产整合的主体，承担产业发展和资产整合功能。

在朱昌明看来，上述改革可以有效压缩管理层级，有利于针对不同定位的国企实施有针对性的改革举措，两类公司还是以国有独资公司为主，而产业集团则可以推行混合所有制改革，鼓励有条件的产业集团上市，引进战略投资者，放大国有资本功能。

不过，罗志恒还表示，前期文件指出，要按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资运营公司试点。这既关系到三层管理架构的顶层设计，也影响到治理结构、运行模式等方面。目前，按照两种模式的央企的划分方式尚有待明确，或将成为下一阶段的重点工作之一。

定位与调整

结合当前改革实践，吴刚梁认为，下一步，需要进一步明确两类公司的功能定位。试点企业既要认识到自身与产业集团不同，又要认识到自身与运营公司也不同。投资公司虽然不经营具体业务，但所投资控股企业仍有主业管理要求，投资手段以战略性持股为主，需要保持国有资本对核心业务的战略控制和财务约束。

但是，当前一些试点企业，从集团公司改组为国有资本投资公司之后，运行模式并未发生实质性变化，所谓试点工作只是简单地“翻牌”，没有充分发挥国有资本运作平台的作用，出现定位上的偏差。

同时，两类公司需要优化资本布局与结构调整。试点企业要进一步优化资本布局和资源配置，首先要加快内部业务整合，促进国有资本合理流动，把资源向重点行业、关键领域和优势企业集中，更好服务国家战略需要。当前尤其要在落实创新驱动发展战略、推动产业链供应链升级中发挥更大作用，加快培育战略性新兴产业。

但是，当前有一些试点企业，业务领域过于宽泛，重组并购也没有实现有效融合，资产规模庞大，但竞争力不强，还有些企业出现“脱实向虚”的趋势，过多地从事金融、地产等“赚快钱”业务。因此，对于这些非主业资产与非优势产业，要果断剥离与处置，更多地聚集主责主业，履行好中央企业的责任与担当。

吴刚梁认为，未来两类公司还需要提高资本投资运营能力。作为专业化、市场化的资本运作平台，要推动生产经营事项下沉、资本投资运营功能上移。要丰富资本运营手段与工具，运用基金管理、资产收购、股权投资、专业化重组、IPO等方式，将更多的资产注入到上市公司，提高国有资产的证券化率，促进国有资本在流动中提升价值。

根据分层分类改革的要求，国有资本投资运营公司所属子企业未来还要“积极推进”混合所有制改革，通过改革深度转换经营机制。目前不少国有企业存在“混而不改”的问题。对国有资本控股的混合所有制企业，仍然实行国有独资、全资公司那一套管控模式。

吴刚梁表示，因此，应该按照“由易到难”的原则，对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，依据公司章程实施差异化管控，聚焦打造一流总部，将战略管控和授权放权落实到位。同时，健全所属子企业的市场化经营机制，完善选人用人机制，特别要“敢用”“会用”中长期激励“工具箱”。

一位国资平台公司负责人看来，平台公司是一类特殊的国有企业，是具有市场化性质的类金融机构。

“首先，平台公司具有市场化性质，这是平台公司区别于国资监管机构的一个重要体现，即以市场化方式去实现政府的战略意图，包括培育发展产业、推进国资运作、完善国资监管等。”

“其次，平台公司是类金融机构，平台公司的主业是资本运作、股权管理、投资增值等类金融业务，公司员工更多的是金融类、财经类、法律类人才，这也使得平台公司在考核评价、薪酬激励等方面，应该区别于一般的产业集团或功能保障类企业。”

“第三，平台公司既体现功能性，也具备竞争性，既要完成好政府交办的任务，体现国有企业的责任担当；又要拓展竞争性业务，提升企业市场竞争力，实现长远健康发展。在不同的时期，平台公司功能性业务和竞争性业务的占比是根据需要动态变化调整的。”

罗志恒认为，下一步，监管部门应加快划分国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式，做好配套的治理结构改革、运行模式改革等方面政策设计。加快推进将中央和地方各级党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。