经济观察报 记者 田进 4月，16-24岁人口城镇调查失业率（以下简称“青年失业率”）达18.2%，创下自2018年1月此数据定期公布以来的新高。过往四年，青年失业率每年均呈倒“V”型增长，7、8月达到年内高点。按季节走势判断，目前青年失业率可能仍处在爬升阶段。

在青年失业率面临上升压力的另一面，经济下行压力也不容忽视。

5月25日，国务院召开全国稳住经济大盘电视电话会议，李克强表示要努力确保二季度经济实现合理增长和失业率尽快下降。

在这样的背景下，如何去理解4月18.2%的青年失业率？2020年疫情发生以来，青年失业率和全国城镇调查失业率的数值差距为何越拉越大？GDP增速达到多少才能实现相对稳定的就业？参照欧美等国家，可以采取哪些举措解决失业率走高等问题？

针对上述问题，5月25日，经济观察报专访了北京大学国家发展教授卢锋。作为长期研究宏观经济学的学者，他曾经担任财政部、人社部以及国际组织AMRO（东盟与中日韩宏观经济研究办公室）咨询组专家成员。

卢锋表示，青年失业率高的关键还是宏观增长不达预期，导致劳动力需求不足。谈及理解人口红利要注意其背后的假定条件：市场机制作用与改革导向政策环境下，国民经济能创造足够工作机会，与充沛劳动力供给相匹配，并与宏观经济高增长形成互动关系。如果没有劳动力需求增长强劲条件，充足青年劳动力供给也就难以带来红利，反而出现失业压力。2018年起我国劳动力总人口开始减少，青年失业率及整体失业率却在走高，折射市场创造足够工作机会能力有所减弱，进一步反映经济发展受到了多因素制约和内外环境影响。

|对话|

青年失业率为何格外高？

经济观察报：2018年1月国家统计局开始定期公布16-24岁人口城镇调查失业率，这部分人群呈现怎样的特点，18.2%是一项需要预警的数据吗？

卢锋：在同样的宏观环境下，不同年龄段、不同身份属性的从业人员，客观上面临的失业压力不一样。

纳入青年失业率的16-24岁人群主要为高校毕业生、中专毕业生以及中学毕业生。以2022年为例，高校毕业生人数预计为创历史纪录的1076万，中专毕业生约400-500万，还有一定数量的中学毕业生。因此青年失业率主要反映高等教育毕业生的失业情况。

2019年，我给相关部门做G20国家的背景研究，看到他们的青年人失业率后，印象非常深刻。一些国家青年人失业率超过20%甚至超过30%，有个国家甚至达到50%的高位。那时中国的青年失业率还在9.9%-13.9%的区间。但2022年4月国内这个指标已经达到18.2%，不同程度的超过美欧等经济体，可见宏观经济形势确实比较严峻。

失业率肯定是一项反映宏观经济形势的重要指标，不过机构在做宏观预测时，也不一定把青年失业率达到某个指标作为预警。

经济观察报：2020年以来，青年失业率和全国城镇调查失业率的数值差距为何越拉越大？

卢锋：这需要从两方面来看待。一方面，青年失业率高于整体失业率是较为普遍现象。因为年轻人在求职过程中，从自身供给到用人需求上，会面临一些特殊的不利因素。

早年在广东、浙江等地调研了解，富士康等加工贸易企业需求最多的工人是25岁以下年轻人。流水线作业需要眼疾手快、耐力好，年轻人刚好具备。可现在劳动力市场需求结构已发生变化，随着产业结构调整这类用工需求相对和绝对减少，年轻人在这方面优势不再突出；其实随着年轻人口教育程度提升和生活经历变化，对这类简单机械性岗位择业意愿也在下降。

一般而言，年青人具有青春活力、接受新事物快、知识结构新等天然优势，求职时也有工作经验不足，对公司文化认同、内部特殊要求比较生疏，对待遇、事业发展主观预期跟现实存在差距等方面弱势，另外在职年青人有长期工作合同的比例较低，结果用人单位需要裁员或缩招时，青年人群较多成为了被考虑的对象。

两个失业率指标差距加大也跟目前宏观经济下行压力的结构特点有关。制造业从2014年峰值到目前减少就业约3000万，年轻人就业更多集中在服务业。目前宏观环境下，服务业受到较大影响，如一季度服务业增加值同比增长4.0%，比上年四季度回落0.6个百分点，与同期4.8%的GDP增速比去年4季度4%高出0.8个百分点形成对照。具体看受影响最大的旅游、教培、餐饮、文化娱乐等行业，都是年青人就业相对集中的产业，加大了青年失业率与整体失业率的差距。

经济观察报：今年以来高企的青年失业率，应该归结于疫情冲击、过度教育、季节性因素还是就业的结构性矛盾？

卢锋：青年失业率高的关键原因是宏观增长不达预期，加上宏观压力较多集中在青年就业较密集的服务业部门，导致劳动力需求，特别是青年劳动力需求不足。上述背景叠加就业观念、屡创新高的毕业生人数等因素，导致青年从业群体目前就业压力尤为突出。

理解人口红利需要关注其背后一个重要的假定条件，就是在市场机制作用与改革导向政策环境下，国民经济能创造出足够多的工作机会，强劲劳动需求与劳动力供应充裕相匹配，并与宏观经济高增长形成良性互动。如果没有这个前提，充足青年劳动力供给多反而派生就业压力。近年我国劳动力总人口开始减少，青年失业率及整体失业率还在走高，说明了市场创造足够工作机会能力有所减弱，折射宏观经济新增长受到多因素制约和内外环境影响。

目前就业压力与高校毕业生人数屡创新高虽然同时发生，但不好说高等学校扩招是就业压力主要原因。因为给定人口总量和年龄结构，总会存在一定数量年轻人口进入劳动力市场就业。我国高校毕业生人数从1999年的100万左右快速上升至2022年的1076万，一方面由于我国面临经济转型升级需要更多的大学生；另一方面扩招大学生有时也与特定时间点的宏观经济和就业压力有关，当时扩招实际延缓或推迟了部分就业需求压力的释放。即便目前高校毕业生人数少一些，上千万量级的年青人就业需求仍会存在。

改革时代，中国失业率两次峰值主要与知青回城，以及国企改革推进伴随着较大规模员工下岗有关。但两次最终都通过改革开放、放松管制，以及给市场更大的空间等举措解决了失业问题。

经济观察报：过往四年，青年失业率每年均呈倒“V”型增长，7、8月达年内高点。按照这一趋势判断，是否意味着青年失业率仍然处在爬升阶段？

卢锋：16-24岁人群，大部分都是毕业生。如果在七、八月毕业后仍未能落实就业岗位，理论上就要反映到失业率数据上推高青年失业率。劳动力市场对就业有着“金三银四”的说法，但在今年这种特殊形势下，3、4月青年失业率屡创新高，主要还是因为宏观经济经历了短期冲击，下行压力进一步加大。加之上述青年人就业特点，在裁员和缩招中承受了较大压力。

增长压力下，可以做些什么？

经济观察报：过去两年，新增城镇就业人数分别为1186万和1269万，相比2017-2019年的1350万以上出现百万级滑落，数据起伏在多大程度上反映了宏观经济发展压力？

卢锋：失业率是反映宏观经济波动重要指标，但有局限性。

经济学“奥肯定律”描述了GDP变化和失业率变化之间的经验关系和规律，比如在一定观察样本期内，失业率每上升 1%，GDP增长率会下降某个百分点；反之亦然。这个经验关系用发达国家不同阶段数据检验都比较稳健有效。十几年前我们给人社部在做一项委托研究时注意到，教科书“奥肯定律”不能简单套用到中国，因为失业率波动与宏观周期涨落不存在显著统计关系，即所谓失业率失灵。

虽然教科书“奥肯定律”无法解释中国相关经验，不等于说转型背景下，宏观经济波动与劳动力市场注定不存在显著联系。分析二元经济转型期劳动力市场与宏观涨落联系，需要结合现实引入农业劳动力转移量和新增城镇就业增量这类结构因素，形成广义奥肯关系分析视角。

这两年，新增城镇就业人数相比疫情前出现下滑。值得注意的是，净增城镇就业人数与新增城镇就业人数的差距也在快速加大。净增城镇就业人数在前些年与新增城镇就业人数基本吻合，但在2021年，净增城镇就业人数由2020年的1022万下滑至502万，不到新增城镇就业人数的一半。这背后反映了目前劳动力市场平稳运行的特殊困难，就业压力很大。

新增城镇就业通过在城镇累计新就业人员数减去自然减员人数得到，自然减员人数包括离退休人员和因伤亡减员人数，没有控制人员多次换工作导致新增就业高于实际新增的问题。另外净新增与新增数据差距还来自“净失业人数”变化：如果这个指标为正，则会导致新增大于净新增；如果部分失业人数减少通过失业者退出劳动力（例如上学）实现，可能出现“净失业人数”为负数；如果这个负数绝对值大到一定程度，有可能出现净新增城镇就业大于新增城镇就业情况。不过净增城镇就业人数不是分别剔除上述因素得到的，而是通过计算年初与年末两个端点的就业人数变化所得。

经济观察报：GDP增速达到多少才能实现相对稳定的就业？

卢锋：很难有一个精准数据回答。从宏观经济学常识看，如果经济能够运行在贴近潜在产出水平，失业率和新增就业以及劳动力转移就有望保持大体合理水平。对我国潜在产出有多高也没有定论，学界中较有共识看法是近年在6%上下，疫情前会稍高一些。如果我国经济增速大体能保持在这个水平，就业压力就会小得多。由于多方面因素制约，我国经济增长近年表现不如预期。例如2019年经济增速较大幅回落到6%，这一年的年底在学界引发了来年是否要“保6”的争论。疫情期，我国取得了两年平均增速5.2%的成绩来之不易，不过毕竟仍是显著低于潜在增速。

今年GDP增速目标为5.5%左右，目前来看达到预期目标面临着较多的困难。在经济增长多年低于潜在增速的背景下，难免就业压力加大。去年年底，我提出今年就业形势不容乐观，现在看来就业困难程度超出了当时的估计。

经济观察报：欧美等经济体在2020年也曾经历失业率快速上升，2021年以来总体呈下滑趋势，为解决失业率上升压力，他们采取了哪些举措？

卢锋：一般而言，宏观经济一旦不好，就业就会面临压力，政府就要进行宏观政策干预。

欧美等发达国家在经历了2020年疫情首次冲击后，也曾面临非常严重的失业压力。以美国为例，2020年年初失业率曾经达到14.7%。美国解决失业率问题，大体有三方面政策措施。这些策略没有绝对的好或不好，而是有利有弊，不过总体来看，解决失业问题，这些措施还是起到了明显效果。

第一，大力刺激宏观经济。从定量看，财政、货币政策刺激力度比2008年金融危机时成倍甚至多倍增加。

其实大力度刺激不仅源于疫情时期的特殊形势，还基于美国过去10多年的经济表现，其学界、政界在总结经验教训后，认为金融危机后总体刺激力度不够，对美国经济增长造成了损失。所以在面对疫情冲击下，美国政府可以说是不顾一切地超常刺激，其结果也表现为两方面——一是助推产生几十年未有的严重通货膨胀，说明刺激过了，带来了目前的大麻烦；二是确实让美国宏观经济短期增长比较强劲，促进了劳动力市场快速复苏。2022年美国失业率降到3.6%，显著低于长期的自然失业率。

第二，采取一些直接针对劳动力市场的干预政策，这方面政策较大程度也是上述宏观刺激政策的具体落实。从疫情发生持续到现在，国内疫情救助政策的侧重点主要在市场主体，美国也对市场主体有救助，但是在就业政策上，更多的是直达消费和劳动力供给的市场个体。

这里面有几套办法。大部分OECD国家（经济合作与发展组织的国家）采取了JobRetention（工作保留计划）的办法，针对由于疫情很多企业雇员无法正常工作的形势，国家给予补贴，最高能达到平时工资收入的80%，以此帮助企业保留就业岗位避免大规模裁员。类似的还有短工时制度，比如德国如果个人工作量减少至原来的30%，企业支付30%的工资，政府则补贴工资差额最高到80%。总之，政府通过财政资源直达微观主体。

还有给一般居民直接发钱，这在美国表现很明显。美国前总统特朗普曾经在2020年两次通过新法案给民众发钱，2021年美国现任总统拜登上台以后通过AmericaRescuePlan（美国救援计划）大规模给普通人发钱。这类政策加剧了它的财政赤字，导致后来的通货膨胀压力。回过头来看，美国的宏观数据变化很有意思：过去大半个世纪，美国的居民收入在疫情期间反而逆势表现出空前快速地飙升，这是一个奇观。这个因素助推了通货膨胀压力快速上升，不过也确实解决了失业问题，有利有弊。

第三，美国疫情防控政策的调整，这在国内讨论也很多。

2020年第一波疫情来时，美国也采取了居家隔离政策，这方面他们没有我们做得好。随着德尔塔变异毒株出现，美国开始逐步放开限制措施，采取偶有封禁的办法。当2020年底开始生产疫苗至2021年慢慢普及疫苗，特别是在2021年年底出现奥密克戎时，美国实际上已经完全放开了限制措施，采取与病毒共存的策略。

与病毒共存的策略从不同角度评价也是有利有弊。首先，美国感染人数、死亡人数等远高于我国，这是它政策的巨大代价。从另外角度看，这个策略针对病毒的生物学特点和对经济影响利弊加以调整，有利之处在于较为有效的控制了对经济的持续冲击，老百姓的个体自由选择度相对较高，也使得他们失业率至少现在看来不成问题。

经济观察报：参考欧美等国家应对失业率上升的举措，哪些可能可以应用于国内？

卢锋：首先，国内着重对市场主体救助，是非常有道理的和必要的。保就业就要保市场主体。另一方面也可以考虑是否有出台一些辅助举措的必要性，比如针对目前的经济形势，加一些对市场个体的直接救助，这方面学界已有很多讨论，我的观察是已有相当程度共识。当然决策层可能需要根据更加全面的情况来斟酌。

5月23日，国务院常务会议部署稳经济的6方面33项举措在边际上也考虑了这方面情况，比如提到做好失业保障、低保和困难群众救助等工作。但对市场个体的救助政策是否会有明显的变化，还不知道。

其次，两害相权取其轻。从经济学分析思路来讲，是否出台一个政策需要考虑边际成本和边际收益，就是通常所说的权衡利弊，而相关利弊评估总是根据客观环境条件的变化而变化的。在疫情最初，病毒原始株的传染性不强，重症率、死亡率相对较高，同时因为没有好的治疗手段以及疫苗，在这个背景下，采取封控肯定是正确的，全世界都在这么做。

但随着病毒变异株的特点发生变化，传染性增加，重症率、死亡率大大降低，从防护的角度，老百姓普遍打了疫苗，也有了很好的医治手段，在这样的背景下，需要考虑根据边际成本和边际收益的变化去做政策的调整优化。到底应该怎么调，什么时候调，这方面重大抉择，决策层考虑的因素肯定比学者更加具体和全面。其实政策在细节上也在微调。但是，其幅度是不是可以稍大一些，这样的话，能够更好兼顾疫情防控和经济的恢复，以及缓解失业压力。

经济观察报：近期北上深等城市推行大学生创业以及大学生支农引发广泛关注，这是解决就业一个比较好的途径吗？灵活就业在解决大学生就业中将会占据越来越重要的位置吗？

卢锋：支持和鼓励年轻人创业或者支农，是一个结构性就业政策，有它的合理性。但要这类政策有效实施，前提是这类安排与年轻人自己的职业规划与主观意愿具有一致性，也只有在这个条件满足了下乡就业的年轻人，才会有长期计划，对他们事业成长和农村发展才会更为有利。因而采取这类政策应对短期失业压力加大时，需兼顾短期需要与长期可持续等有效性条件，注意分寸，避免强推。

其次，灵活就业是年青人包括大学生就业回避不了的现实问题。过去十几年，灵活就业人数从几千万上升至约2亿人，规模快速扩张背后是国民经济结构、互联网技术，就业形态等发生客观变化，这在其他国家也有类似表现。但灵活就业自身也存在缺乏保障等诸多问题，需要一个逐步演化、完善的过程。

从数据来看，必然有一部分毕业生选择灵活就业，但不等于毕业生一定要灵活就业。灵活就业政策同样要重视个人选择和偏好，在此基础上，力所能及地帮助相关从业人员满足合理诉求和解决实际困难。