（图片来源：视觉中国）

宋笛 杜涛 胡艳明 沈怡然 5月18日，国务院总理李克强在云南主持召开座谈会，研究部署进一步稳增长稳市场主体保就业。参加会议包括十二省政府负责人，其中十省经济总量居全国前十。

云南座谈会是近两个月时间中，总理的第二次座谈会，4月11日，李克强在江西主持召开部分地方政府主要负责人座谈会，辽宁、浙江、广州、四川多省政府负责人视频发言。

这样密集的经济形势座谈会并不常见，2021年两次相关经济形势座谈会分别在3月和11月。

在江西主持召开的座谈会中，李克强表示，“既要看到我国经济总体运行在合理区间、拥有很强韧性，坚定信心，又要高度警惕国际国内环境一些超预期变化、经济下行压力进一步加大，正视和果断应对新挑战”；在云南主持召开的座谈会中，李克强表示“部分行业和企业困难加剧，经济新的下行压力进一步加大。”

两次会议中，总理均提及了“紧迫感”一词。

云南座谈会五天后的5月23日，李克强主持召开国务院常务会议，会议决定实施6方面33项措施，采取“一揽子针对性强、有力有效的区间调控举措，稳住经济基本盘”。

上述33条措施，围绕财政、金融、供应链、消费与投资、能源安全、基本民生六个方面展开，多方面措施在即有的政策路径上，进一步提供了增量的政策空间和力度。

“增量”的财政政策：退税、专项债与基建期望

在多位研究者看来，财政政策是目前需要发力的主要政策方向，特别是通过更大力度的财政政策支撑基建投资增长，以此创造更多的内需动力。

在财政政策方面，国常会提出在更多行业实施存量和增量全额留抵退税，增加退税1400多亿元，全年退减税总量2.64万亿元。

留抵退税是2022年财政政策减税降费的重头戏。山东大学财政系主任李华对表示，留抵退税政策会通过影响留抵税款的时间分布来影响企业的现金流。实施留抵退税政策，一方面能够实现增值税就增值额课征的本源，推动建立符合国际惯例的现代增值税制度；另一方面，可以降低企业承担的这部分税费成本，缓解企业资金压力，促进企业转产转型，有利于企业发展。尤其是经济下行时，具有退还给企业的现实必要性。

在李华看来，此次国常会提出的增加退税1400多亿元，作为一项针对性强、纾困直接的高效措施，留抵退税政策对于增加市场投资、提振消费具有直接的资金支持作用，有利于推动经济尽快回归正常轨道。

国常会提出，“国家融资担保基金再担保合作业务新增1万亿元以上”。再担保是风险分担机制，1万亿元的业务新增可以为企业带来5万亿元的融资。2022年2月份发布的《2021年中国财政政策执行情况报告》提出，国家融资担保基金全年完成再担保合作业务规模7542亿元，累计再担保合作业务规模达1.46万亿元，服务各类市场主体118万户，合作机构平均担保费率降至0.82%，同比下降0.13个百分点，与商业性担保机构2.5%的担保费率水平相比，全年为融资主体节约担保费超100亿元。

本次国常会围绕专项债、基建等方面也出台了多项措施。

在专项债方面，此次国常会中提出，今年专项债8月底前基本使用到位，支持范围扩大到新型基础设施等。同时还提出要优化审批，新开工一批水利特别是大型引水灌溉、交通、老旧小区改造、地下综合管廊等项目，引导银行提供规模性长期贷款。启动新一轮农村公路建设改造。支持发行3000亿元铁路建设债券。加大以工代赈力度。

基建是2022年中国经济的重要抓手，一季度基建增速持续扩大，但是1-4月增速又呈现收窄态势。国家发展改革委投资研究所研究员、博导吴亚平对表示，疫情一定程度影响了基建投资，这种影响不仅在新开工建设方面，也包括在建项目需要的人力物力供应保障。

基建投资要解决的首要问题是资金和项目，专项债的提前发放预计将会对二季度的基建投资带来积极作用。

中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示，专项债8月份用完，尽可能形成实物工作量，可以拉动2022年的基建和经济增长。在温来成看来，如果2022年经济下行压力进一步加大，也有可能加大政策力度，比如经过人大批准，增发部分的地方债券或者国债，也有可能提前下达2023年的专项债额度，但是，以往提前下达都是集中在年末。

在吴亚平看来，资金是目前基建投资增长的一个影响因素，但并不是主要制约。新项目开工是一个系统工程，除资金外，需要土地、规划、环保和节能等各类资源要素配置“齐步走”，这些资源要素配置还涉及很多部门的审批手续。希望各地区各部门能够加强信息公建共享，建立协调协同机制，让资源要素配置跟着项目“齐步走”。

吴亚平认为，从构建现代化基础设施体系、适度超前开展基础设施投资需要看，我国仍处于基建投资高强度时期，不过目前好收益项目比较少，总体对于政府投资和融资的依赖性更高了，因此，有必要创新市场导向的投融资模式，包括综合开发投资模式、PPP模式和公募REITs等。

金融政策：货运车贷解困、普惠工具扩容

根据新华社消息，李克强在云南曲靖农产品商贸城考察，与货运司机交流时，得知他们购车时向汽车生产集团的财务公司贷了款，现在收入减少，还贷压力大。总理表示，“司机们靠一辆车撑起了自家生计，也丰富了千家万户餐桌。要引导国有车企发挥作用，银企联动，帮扶司机缓解还贷困难”。

此次的一揽子措施中即有回应。金融政策层面的内容之一就是对中小微企业和个体工商户贷款、货车车贷、暂时遇困个人房贷消费贷，支持银行年内延期还本付息；汽车央企发放的900亿元商用货车贷款，要银企联动延期半年还本付息。

疫情下，以物流等为代表的行业受到明显的影响。4月，金融监管部门曾发布支持货运物流保通保畅的相关举措。此次国常会，提出对“汽车央企发放的900亿元商用货车贷款，要银企联动延期半年还本付息”，范围更加“精准”。汽车央企主要包括一汽解放、东风汽车以及长安汽车。汽车央企发放的900亿元商用货车贷款，或主要涉及上述汽车央企的财务公司或汽车金融公司。

“货运物流行业是国民经济正常运转的重要基础之一，本次会议提出优化复工达产政策，保障货运畅通，有助于稳定产业链供应链，确保经济平稳顺畅运行，有助于提振企业恢复生产信心，加快企业复工达产进度。”光大银行金融市场部宏观研究员周茂华对表示。

除此之外，进一步部署稳经济一揽子措施也落在了金融方面。国常会提出，将今年普惠小微贷款支持工具额度和支持比例增加一倍等措施。

在国常会后，金融监管部门密集召开会议部署落实。5月23日央行召开全系统货币信贷形势分析会；央行、银保监会召开主要金融机构货币信贷形势分析会。

对于国常会提到的普惠小微贷款支持工具，这项工具刚刚在年初经历了转换：今年1月1日起，央行将“普惠小微企业贷款延期支持工具”转换为“普惠小微贷款支持工具”，并提出从2022年起到2023年6月底，央行按照地方法人银行普惠小微贷款余额增量的1%提供资金，按季操作，鼓励持续增加普惠小微贷款。

周茂华表示，工具扩容主要是为应对复杂经济环境，国内出台增量支持政策，加大小微企业等领域支持力度，保市场主体、稳就业，加快推动内需复苏。

除了部署地方法人银行加大对普惠小微企业支持力度外，5月5日召开的国常会还对大型银行普惠贷款增量明确了要求，提出“今年国有大型银行新增普惠小微贷款1.6万亿元，引导银行主动加强服务”。

中金公司研究团队指出，国常会提出“今年普惠小微贷款支持工具额度和支持比例增加一倍”。虽然这个口径还并未明确，但是我们可以根据央行之前公布的一些措施进行估算，目前普惠小微再贷款支持工具的额度已公布的有4000亿元，再增加一倍就是再增加4000亿元，相当于再增加1.3%的基础货币投放。

从数据来看，金融机构对小微企业信贷支持力度持续加大。银保监会数据显示，截至今年4月末，全国小微企业贷款余额53.54万亿元，其中普惠型小微企业贷款总额20.5万亿元，同比增速21.64%，较各项贷款增速高10.6个百分点。

对于支持银行对于部分贷款延期还本付息，5月23日，央行、银保监会召开主要金融机构货币信贷形势分析会上也提到，“支持中小微企业、个体工商户、货车司机贷款和受疫情影响严重的个人住房、消费贷款等实施延期还本付息。”

受疫情影响，居民的购房和消费需求低迷，4月的居民住房按揭贷款年内第二次出现负增，个人住房贷和消费贷分别减少605亿元和1044亿元。近期，监管部门已通过降低按揭贷款利率下限、下调5年期以上LPR等方式刺激需求。

“在金融政策方面，货币政策已经做得比较到位，目前市场流动性很平稳。关键在于信用端，由于疫情没法扩张，等疫情逐步可控之后，金融政策的效果就会逐步体现出来。”中泰证券研究所政策组负责人杨畅对记者表示。

杨畅建议，应对稳就业给予更高权重。他认为，从稳就业的角度来观察，增量政策或许需要聚焦三大类行业，第一类是以制造业、建筑业为代表的行业，提供了大量就业岗位；第二类是以批发零售、租赁商务等为代表的行业，既容纳大量就业，也受到疫情一定的冲击；第三类是以住宿餐饮、交通运输、科技勘查、文体娱乐等受疫情冲击最直接的行业，挤出就业的可能性相对更大。

产业“稳定”：供应链、航空、能源

在33条措施中，多条围绕产业稳定、产业纾困和安全展开。

国常会提出，要“优化复工达产政策，完善对‘白名单’企业服务。保障货运通畅，取消来自疫情低风险地区通行限制，一律取消不合理限高等规定和收费。客货运司机等在异地核酸检测，同等享受免费政策。”

随着保物流的推进，货运指数出现了明显的回升，但相较仍未恢复至去年同期，G7货运数据显示上周（5/16-5/22）全国公路货运流量指数99.9，环比上涨1.9% 增幅收窄，较去年同期下跌17.8%；全国主要公共物流园区吞吐量指数环比上涨2.6%，同比下跌25.3%。

针对目前正面临多方压力的航空行业，国常会出台了多项扶持措施，包括增加1500亿元民航应急贷款，支持航空业发行2000亿元债券。有序增加国内国际客运航班，制定便利外企人员往来措施。

中国民航大学航空经济研究所所长李晓津认为，此次的补贴政策是“雪中送炭”，对国内航空业作用主要有四个：第一、保障基本航空供给，满足非疫情地区旅客基本出行需求和部分货运需求，特别在物流运价高企当下，增加客运航班可以直接提升腹仓运力，平抑货运价格。第二、保障航班运行安全，安全是航空业的底线，需要基本的成本投入。第三、保障旅客享受基本服务的水准，这里的服务不仅是空中服务，而且包括地面服务，不仅有传统迎送服务，而且包括防止疫情的服务。四、保障产业链生存，通过航班运行不仅扶持航司、机场、空管、地面服务、OTA、机务维修等环节，而且扶持出差旅游、外贸物流、航油等环节的企业。

增加1500亿元应急贷款和2000亿元债券，这个额度能够发挥输血和造血作用。以2019年为例，全行业运营收入大约为1.1万亿，此次应急贷款和债券总额大约占运营收入的1/3，可以为行业在一段时间内发挥输血作用。而增加国内国际客运航班、制定便利外企人员往来措施等可以为行业发挥造血作用。两个作用可以在相当程度上扶持行业发展。

此外，李晓津建议政策力度可以更大一些，毕竟民航业的运行对国民经济整体影响较大。在国家层面，民航业对国民经济中其他行业具有基础性、战略性作用，大面积停飞客运航班不仅影响客运，而且影响货运、物流及其他相关产业，后果非常严重。

根据中国民航高质量发展研究中心测算，2019年中国民航直接创造产业增加值在全国GDP中占比超过1%，间接影响的产业增加值（保守估计）占比超过5%。民航业影响的产业不仅有旅游、物流、外贸等，而且有房地产、金融、商务等国民经济支柱产业。

在李晓津看来，我国现有城市约663个（不含港澳台），其中拥有机场的城市208个，占30%，2021年这些城市创造的经济增加值占全国比例超过70%，人均GDP大约是其他没有机场城市的平均水平的2.2倍。因此，随着国家防疫工作逐步见到实效，更需要民航发挥对国民经济相关行业的支撑作用，赋能国民经济加快发展，将疫情造成的损失尽快夺回来，为实现2022年度5.5%左右的增长目标做出民航贡献。

“总结来说本次政策是比较现实的政策。另外建议，民航局、航司、地方政府等及时观察市场变化，当发生某些意想不到情况时对政策进行微调，增加政策的灵活性和针对性，使国家给予行业的好政策发挥更好效果。”李晓津说。