记者 胡艳明  在3月5日政府工作报告首次提出“设立金融稳定保障基金”的提法后，时隔一个月，关于金融稳定保障基金为何设立、由谁出资、何种用途等一系列疑问，答案浮出水面。

4月6日晚间，中国人民银行（以下简称“央行”）网站发布《关于<中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）>公开征求意见的通知》（以下简称《金融稳定法》）。第二十九条，明确“国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金”。

当然最重要的不仅是设立金融稳定保障基金的相关内容，这只是《金融稳定法》中的一部分。关于设立《金融稳定法》，近几年业内多有探讨，以及央行系统的相关官员也多次公开提出相关建议。

千呼万唤，《金融稳定法》草案终于面世，为金融风险防范、化解和处置提供了法律依据、路径和权责划分。

划重点：明确风险防范、化解、处置责任划分

此次央行发布《金融稳定法》草案征求意见稿共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则。

首先，明确了金融稳定的目标：维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性金融风险的底线。

其次，明确各方职责。在【总则】中，“职责”一词多次出现，明确了国家金融稳定发展统筹协调机制职责、地方政府职责、保障基金职责分别是什么，以压实各方责任。

其中，国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。

国家金融稳定发展统筹协调机制办公室承担日常工作，成员单位按照职责分工依法履行金融风险防范化解处置责任，落实国家金融稳定发展统筹协调机制议定事项。

地方政府职责上，各省、自治区、直辖市人民政府应当按照职责分工或者国家金融稳定发展统筹协调机制的要求履行本行政区域内金融风险防范化解处置职责，维护社会稳定，依法打击辖区内非法集资等非法金融活动。

而保障基金职责方面，存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行风险监测、风险处置等职责，按照法律、行政法规规定或者国家金融稳定发展统筹协调机制的要求参加重大金融风险处置。

具体而言，这些职责划分涉及风险防范、风险化解、风险处置。通过金融委、金融监管部门、各级地方政府、金融机构、保障基金等各方形成合力。

在金融风险防范章节，要求金融机构的股东不得虚假出资、循环注资、抽逃资本，不得违规占用金融机构资金。金融机构的实际控制人不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖实际控制权。地方人民政府不得违反规定干预金融机构的正常经营活动和人事任免等事项等。

在监管合力防范上，中国人民银行会同有关部门建立覆盖主要金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动的宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度，运用宏观审慎政策工具，防范系统性金融风险。

国务院金融管理部门、省级人民政府建立所监管行业、区域金融风险监测预警机制，加强金融风险监测预警。存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构依法监测行业金融风险。发现可能引发重大金融风险的事件、情形，应当及时采取控制措施并按照程序向国家金融稳定发展统筹协调机制报告。

在金融风险化解章节，提到金融机构要主动化解风险。另外，地方人民政府对可能影响区域稳定的金融风险，应当区别情形在职责范围内采取下列措施主动化解：

（一）支持金融机构清收处置资产和追赃挽损，依法打击逃废债务行为；

（二）协调组织金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组；

（三）维护区域信用环境和金融秩序；

（四）及时澄清误导信息和虚假信息；

（五）法律、行政法规规定的其他措施。

明确金融稳定保障基金资金来源及用途

在金融风险处置章节，明确了处置工作机制，以及风险处置的资金来源问题，资金使用处置顺序，金融稳定保障基金的用途及构成、使用规定等。

在处置责任分工方面，草案明确了按照以下原则确定：

（一）被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任，被处置金融机构应当穷尽手段自救、切实清收挽损，被处置金融机构的股东依法吸收损失；

（二）存款保险基金、行业保障基金依法履行风险处置、行业救助职责，发挥市场化法治化处置平台作用；

（三）省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险；

（四）国务院金融管理部门负责处置所监管行业、机构和市场的风险，国务院另有规定的，从其规定；

（五）中国人民银行牵头处置系统性金融风险，履行最后贷款人职责；

（六）财政部门依法参与处置系统性金融风险，并按规定履行相关职责，其他有关部门依法对金融风险处置提供支持。

重大金融风险的认定及处置机制由国家金融稳定发展统筹协调机制负责认定和统筹指挥。

关于处置资金来源方面，草案提出，重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。

在3月5日政府工作报告提出“设立金融稳定保障基金”后，有学者曾对记者表示，从以往行业保障基金设立路径来看，按照“制度先行”的规律，可能《金融稳定法》与金融稳定保障基金同时推进；或者《金融稳定法》先于金融稳定保障基金出台，以为其提供制度基础。

关于金融稳定保障基金的运作机制等一系列疑问在4月6日的《金融稳定法》中揭晓答案：《金融稳定法》第二十九条规定，国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。

对于金融稳定保障基金资金来源，根据《金融稳定法》，金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。

在金融稳定保障基金之前，我国已经建成了存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等制度，对银行存款、保险、证券公司、信托等领域风险机构进行防范、化解和处置。

金融稳定保障基金与上述基金是何种关系？央行相关负责人也表示，金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合，进一步筑牢我国金融安全网。

同时，央行相关负责人指出，明确由国务院规定金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，为今后进一步发挥金融稳定保障基金的作用留出制度空间。

在《金融稳定法》最后的附则部分，给出了金融机构的定义，是指依法从事金融业务的银行业、证券期货业、信托业、保险业金融机构，金融控股公司，以及经国务院金融管理部门批准设立或者认定的其他机构。

酝酿多时 

业界和学界关于设立“金融稳定法”的提议早在21世纪初就曾多次出现。近两年出于防范化解金融风险的考虑，这一建议再次被提出。

例如，2021年的两会上，有多位代表委员建议设立“金融稳定法”；在2021年8月央行召开的党委（扩大）会议上，也曾提出“加快推进制定《金融稳定法》”。

在2022年3月召开的两会上，据记者不完全统计，至少有三位央行系统的人大代表建议设立“金融稳定法”。

担任十三届全国人大代表的央行副行长刘桂平建议，将“金融稳定法”列入全国人大的立法工作计划，加快推进本法立法工作，条件成熟时尽快出台。

刘桂平称，《中国人民银行法》正在修订中，但其修改并不能替代、涵盖“金融稳定法”的功能，故这两部法律立法工作应同步进行，形成互补，共同构成金融稳定长效机制的法律基础。

全国人大代表、央行广州分行行长白鹤祥建议，加快制定金融稳定法，确保金融风险的监测、预警、处置等工作“有章可循”，牢牢守住不发生系统性金融风险底线。

全国人大代表、央行南昌中心支行原行长张智富表示，金融稳定法应由熟悉金融稳定工作且具备起草职能的人民银行牵头起草，草案形成后，向社会公布并征求意见，广泛听取政府、监管部门及相关利益群体意见，深入研究论证，提请全国人大常委会会议审议，确保尽快落地实施。

中国民生银行首席研究员温彬表示，纵观国内外，金融发展和金融监管都要以金融稳定为本。近年来，我国防范化解金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，整体金融风险趋于收敛，但面对复杂严峻的内外部形势，特别是国际政治经济格局深刻变化，全球经济复苏不稳定不平衡，我国金融安全稳定仍然面临多种风险挑战，金融体系脆弱性仍然存在，现有的金融风险处置机制仍然存在不足。

“特别是维护金融安全的法律机制不健全，涉及金融稳定的法律制度缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范，已成为金融安全稳定的影响和制约因素。”温彬表示。

央行相关负责人在《金融稳定法》的起草说明里也表示，针对金融风险防控工作中仍然存在的短板弱项，通过制定《金融稳定法》，进一步压实各方责任，加强风险防范和早期纠正，建立市场化、法治化的处置机制，明确处置资金来源和使用安排，完善处置措施工具，强化责任追究。

总体思路是：健全金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条的制度安排；坚持跨部门立法，健全部门之间、央地之间的监管分工和协调合作，形成维护金融稳定的合力；坚持特别法的定位，在遵循民商事法律原则和一般规定的基础上，规定金融风险处置必要的手段措施，以高效处置风险，维护人民群众根本利益。