经济观察报 记者 杜涛 第一个财政重整的地级市出现了——黑龙江鹤岗市。

2021年12月23日鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。

财政重整依据的是2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称《预案》）。《预案》提出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

财政重整计划包括但不限于以下内容：拓宽财源渠道；优化支出结构；处置政府资产；申请省级救助；加强预算审查；改进财政管理。其中“优化支出结构”部分就包括控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。

一位一直关注鹤岗财政重整事件的地方财政人士对经济观察报表示，鹤岗财政重整的事情要引以为鉴，其他地方一定不能走到重整这一步。“现在重要的是保证一般预算收入，收支差额的确很大，要想办法弥补，比如从上级争取资金、争取债务资金等方式，但是还要需要控制债务率”，其所在地区今年土地出让收入出现大幅下滑，因此也大幅调低了明年的预算。

12月27日召开的全国财政工作视频会议提出推动财力向基层倾斜，继续用好财政资金直达机制，有效防范基层财政运行风险。

财政重整

2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》明细了财务重整的条件、方式。

2018年，四川资阳市的雁江区和安岳县率先实施“财政重整”，两地均为县级行政单位。

财政重整只是阶段性应急措施，只要债务风险得到缓解，财政重整状态即可得到撤销，资阳的两个县区在2019年就已重整完毕。上述资阳两县区财政重整触发条件是专项债付息支出占比超10%。安岳县2017年决算报告显示，2017年政府性基金支出4.45亿元，其中专项债务付息支出1.21亿元，占比为27.1%，而2018年上半年仍高达25.1%。

2021年7月份，鹤岗召开的鹤岗市政府召开十六届七十二次常务会议提到，对2021年上半年鹤岗市经济形势进行分析反思；汇报了鹤岗市财政重整计划实施方案、预算调整情况和专项资金盘活等情况。会议强调，当前，鹤岗市财政形势极其严峻，鹤岗市将启动财政重整计划，要汇聚工作合力，牢固树立“一盘棋”思想，坚定信心，共渡难关，通过开源节流、摸清家底、监管到位等有效措施，推动财政运行逐渐恢复正常。

鹤岗财政重整，意味着其一般债务支出或者专项债务支出的利息超过了公共预算或者基金预算的10%。

中财中证-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成告诉记者，“从东北爆发，并不意外，特别像鹤岗这种资源型城市出现财政重整是可以理解。鹤岗肯定不是最后一个。”

背后原因

2016年，财政部有关负责人解读《预案》时表示，财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。

无论是一般债务付息还是专项债务付息过10%指标，背后要么是债务增长过快，要么是收入下降，亦或两者兼有。

温来成的判断是两者皆有，“现在经济下行压力加大，债务越来越高，收入增长越来越慢，支出固化越来越厉害，财政的力度和灵活都在降低。”

8月份公布的《2020年鹤岗市国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年实现全口径财政收入38.8亿元，比上年下降10.3%，其中，公共财政收入23亿元，下降7.8%。公共财政收入中税收收入13.3亿元，下降11.5%；非税收入9.7亿元，下降2.3%。全口径财政支出157.7亿元，比上年增长0.3%。

从上述数据可以看到，鹤岗的主要收入来源为上级转移支付。

鹤岗市财政局2021年3月成文的《鹤岗市2020年决算分析报告》（下称《分析报告》），2020年，全市公共财政收入完成229,843万元，同比下降7.8%，完成年预算的89.4%，其中：市本级完成 170,223万元，同比下降12.3%，完成年预算的86%。全市税收收入完成133,183万元，完成年预算的83.2%，减收17,319万元，同比下降11.5%。从税种上看，实现税收收入的15个税种，除资源税、房产税、印花税、耕地占用税及契税外，其他10个税种全呈负增长局面。

《分析报告》还提到，基金预算收入完成21，096万元，同比增长40.8%。但在《鹤岗市2019年决算分析报告》可以看到，2019年基金预算收入完成14，982万元，同比下降16%。减收主要原因是本年无大宗土地买卖，土地出让金同比减收1,298万元，彩票公益金受网络销售影响减收1,157万元。

2020年政府性基金预算相比2019年增幅40%，但是一般预算下降了7.8%，其中，专项债的付息对应为政府性基金收入，一般债券的付息对应的是一般预算收入。

关于其债务方面，《分析报告》称，经省政府批准，核定鹤岗市2020年末地方政府债务余额131.1289亿元（其中，一般债务109.9103亿元，专项债务21.6788亿元）。

财政部11月公布的地方债务数据显示：截至2021年10月末，地方政府债券剩余平均年限7.7年，其中一般债券6.4年，专项债券8.8年；平均利率3.51%，其中一般债券3.51%，专项债券3.51%。

但是，鹤岗并未对其是因为专项债不能付息还是一般债不能付息做出说明。《2020年度鹤岗市财政总决算报表强审说明》中对地方政府一般债券付息支出比例不足进行了说明。由于鹤岗市由于财力不足，无力支付到期的债务性付息资金，全部列在暂付款科目中，没有体现付息支出中造成支出比例不足。

一位地方财政预算人员给记者解释，这段的意思是因为财力不足，先把其他支出的钱用来还本付息了，所以只能挂“暂付款”，不能列支出。

根据《鹤岗市审核记录补充说明》提到，鹤岗市本级暂存款资金为收回超2年以上存量资金9.2亿元，未予以安排新支出，因此比例较高。财力不足无力支付到期债务还本付息55.7亿元，因此暂付款比例较高。

“鹤岗的债务率相比西南要低很多，但是经济下行压力加大，主要是收入不行。而且黑龙江有些地级市是因为资源设置的，现在资源枯竭，是否应该撤销整合都应该研究。”上述在政府投融资业务人士认为，鹤岗市的下辖县都是省管县，县里的财政无法支援市里，市辖区的财政也很困难，“资源型城市，建设的环境不错，现在房子有些还不到2万元一套了，盖的棚改房也比较多，但是人口持续流出，经济增长乏力。”

地方压力

无独有偶，前不久，河北霸州市因大规模乱收费等问题被督查整改。

据通报，为弥补财力问题，当地违规向下辖乡镇下达非税收入任务，组织开展运动式执法，仅11月13个乡镇当月入库罚没收入，就高达1-9月月均罚没收入的80倍。

据经济观察报了解，促使霸州违规乱收费的原因还是财政收入的下降，带来了包括主要人员工资和地方债到期偿还债务等一系列问题，。

无论是鹤岗还是霸州，都并非个例。东部某县财政人员对记者表示，今年其所在地的预算40亿元，实际完成37亿元，年初土地出让收入预算50亿元，实际完成了不到6个亿，其中还有不少调到公共预算里，变成一般预算收入，因为公共预算收入需要保量完成。

在霸州的调整预算报告中可以看到，“受土地出让收入大幅减收影响，按照‘以收定支’原则，同步调减支出预算78100万元，主要是减少国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金、城市基础设施配套费、彩票公益金等收入安排的支出，以及调出资金108400万元。合计调减186500万元。”调出资金108400万元，占据了这次调减基金预算额度的一半以上。

对于这笔高达10亿元的资金，调整报告并未说明支出方向。

上述东部财政人员告诉记者，2021年财政缺口接近18亿元，占整个大盘的三分之一，主要原因在于土地出让收入的大幅下滑。为了弥补支出缺口，地方只能向上级争取收入，或者去上级挂账，此外还可以采取继税收空转、财政空转之后的新思路：专项债空转。

上述东部财政人员给记者详细解释，所谓专项债空转就是将所辖内的国有企业资产打包和融资平台进行交易，这样地方政府首先能够赚一笔契税，其次便是以国有资本收益的名义将交易后的专项债资金收回来。

“当然，首先是要去上级争取资金，‘专项债空转’是不得已而为之”，该东部财政人员表示。在其看来，目前挂帐的情况越来越多，挂账是指上级财政部门提前给予下一年的资金，下一年结算时再扣除这一部分。

“总有一年，挂账会超过一年的预算，这就等于一年没有任何收入了。”上述东部财政人员告诉记者。

在其看来，目前支出固化问题太严重，且土地收入下降太厉害。一增一减，压力巨大。以其所在区域为例，税收接近30个亿元，一个月工资加运转就接近4个亿元，一年的税收还不够三保。

“明年的土地出让预测比较悲观，明年支出预算可能也要减少三分之一，”该人士表示。