经济观察报 记者 杜涛 从2018年到2021年，34号文已经实施近三年，这三年，预算绩效到底做的如何？面临哪些问题？34号文即《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（中发〔2018〕34号）》，该文提出，坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局。

其实，在34号文之前，财政资金分配固化问题就是此轮财税改革的方向之一。

3年过去，改变有哪些？对此，经济观察报记者专访了中国财政科学政府绩效研究中心主任王泽彩。

王泽彩，从1988年开始在吉林省财政厅从事预算管理、国库管理工作的，长达18年专注财政政策、财政体制、预算制度、国库集中收付制度、政府与社会资本合作、会计制度、内部控制制度和政府债务管理等改革，厚积了丰富实践经验和扎实理论素养，一些研究成果转化或付诸实践成为制度安排。

EEO：34号文之前，预算绩效管理的情况如何？为什么要做全面实施预算绩效管理？之后是否有变化？有哪些变化？

王泽彩：2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》下发前，我们通常所说的预算绩效管理，只限于狭义上的一般公共预算支出中项目支出预算绩效管理，而且也仅限于项目支出事前绩效目标设计、事中动态监控和事后有选择的绩效评价试点。从2003年到2018年8月底，以项目支出绩效管理为重点，初步形成了预算编制有目标、预算执行有监控、执行结果有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用的预算绩效管理体系。

全面实施预算绩效管理的动因主要基于以下考虑：一个是层级政府和预算部门单位预算绩效管理意识不强，绩效理念尚未牢固树立，拘泥于传统的“重分配、轻管理”、“重花钱、轻绩效”，缺乏政府花钱必须讲求绩效的行动自觉。同时，绩效管理广度和深度不足，绩效管理尚未覆盖所有财政资金和深度融入预算管理全过程，个别省份和大部分市县乡还未启动预算绩效管理工作。再就是，预算绩效激励约束作用不强，绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制尚未建立，预算绩效管理对优化财政资源配置和提高政府效能的作用没有充分发挥。最后一个是，地方预算绩效管理工作进展不均衡，东部和部分中部地区改革力度较大，个别地区进展缓慢。呈现“上热下冷”局面，省级层面态度比较积极，大部分市县改革动力不足。

2018年9月1日是预算绩效管理制度改革具有里程碑意义的个标志性时间节点，象征我国预算绩效管理制度改革进入了“新时代”。具体来说，经中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，其要义这是明确全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。强调要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。

EEO：全面实施预算绩效管理落地面临哪些问题？比如制度？法律冲突？或者其他。有些地方反映实施绩效只是流程一环？对结果或者第二年预算安排没有影响该如何改变？

王泽彩：全面实施预算绩效管理落地面临问题主要表现在：首先，“三冷三热”失衡状况明显。全社会没有从绩效理念转变成为绩效意识，更没有形成一种绩效行动自觉。而且绩效激励约束作用不强，绩效结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。特别是，预算绩效管理改革进展不均衡，中央和省“热”，市县“冷”；东中部“热”，西部“冷”；财政部门“热”，预算部门和单位“冷”的。改革动力明显匮乏。其次，绩效评价规范和评价标准亟待完善。目前，我国预算绩效管理政策规定，预算部门和单位自评价为主体，财政再评价为重点，第三方评价为补充，但是绩效评价缺失统一的操作规范。尤其是，分行业、分领域、分层级的预算绩效评价指标体系迟迟没有形成全国统一认识“度量衡”，评价结果合法性、公信力亟待提高。再者，绩效目标动态监控范围亟待扩大。必须强化财政资源统筹，扩大预算资金绩效目标动态监控范围，铸造公共资源监管“守护神”和“安全阀”迫在眉睫。还有一个是，绩效目标设计和自评价质量还有待提高。近年来，财政部门不断加强绩效目标管理和绩效自评，实现了绩效目标编报和绩效自评从无到有的跨越。但不可否认，目前绩效目标填报不科学、不规范，绩效自评质量不高问题还普遍存在。尤其绩效评价“泛指标化”，成为“兵马俑”式指标。

从我国预算管理制度改革进程看，根本上就要认真贯彻落实预算绩效“提质增效”总体部署，评价结果与预算编制挂钩，同时辅之以绩效问责机制。一是落实预算法实施条例，加快推进预算绩效立法。根据预算法和预算法实施条例“上位法”规定，研究设立单行法《政府预算绩效法》的可行性，夯实预算绩效评价的法理基础。以明确政府绩效内容及做法的法律作为统领，形成绩效预算的上位法，构建统一完整的绩效管理法律体系。二是制定预算绩效管理“十四五”工作规划。明确后疫情时代的阶段性任务，一定将绩效管理制度建设挺在前面，特别是部门整体支出绩效评价办法、政府债务绩效评价办法、分行业PPP项目绩效评价指标体系，尤其是要尽快出台绩效问责与挂钩办法等，增强预算绩效管理的内生动力。三是出台预算绩效评价规范。明确绩效评价目的、评价主体、评价客体、评价指标、评价时间、评价方式、评价结果应用等逻辑流程。同时，健全完善分行业、分领域、分层级预算绩效评价指标体系，成熟一个推出一个。优先出台农业、科技、教育等法定支出，以及政府债务、精准扶贫等重点支出指标体系，为高质量绩效评价提供一把“钢尺”。四是建立对冲公共风险的绩效目标和绩效指标。以科学的绩效目标和标准管理为抓手，强化对预算编制的宏观指导，努力构建系统性对冲公共风险、内容完整、结构优化、定额科学、支出合理、程序规范、修订及时的项目支出标准体系。同时，进一步研究设计部门和单位整体绩效目标体系、政策及项目绩效目标体系。五是构建财政核心业务一体化绩效动态监管体系。根据财政核心业务一体化信息系统建设总体部署，探讨充分运用“互联网+绩效+管理”模式，明晰财政部门监管责任和绩效管理主体责任的界限，强化动态监管体系覆盖财政主体业务，充分发挥协同、整体推进作用，真正促进资源最优配置和资金产出效果最大化。六是积极培育、引导、发展第三方评价机构，切实提高绩效评价质量。研究探讨组建“中国绩效评价协会”，组织、协调、指导绩效评价工作。

EEO：已经落地的是PPP项目绩效管理制度和专项债项目绩效管理制度，现在的情况如何？为什么会是先从项目资金绩效开始？刚需保障资金是否还要做绩效？

王泽彩：2020年和2021年，财政部先后印发了PPP项目绩效管理操作指引和地方政府专项债项目绩效评价办法，是为贯彻落实党中央国务院“两新一重”战略部署的重大制度创新，为统筹疫情防控和经济社会发展，实现“十四五”规划良好开局奠定坚实基础。通常来说，项目管理是政府投资的重要载体，无论目政府一般项目还是刚需项目，全部都要遵从《全面实施预算绩效管理处的意见》所确定的原则开展绩效评价，绝对不存在“厚此薄彼”“选择性评价”。从实际情况分析：

PPP项目绩效管理有了遵循。为规范政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》（以下简称《指引》）出台具有重要现实意义。一是健全完善政府与社会资本合作项目绩效管理制度框架体系。它是依法规范PPP项目绩效管理必备的行动指南，后疫情时代经济社会复苏中不可或缺的内生动力，有效对冲或降低PPP项目各参与主体的公共风险。二是规范实施政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理。现行管理制度安排中的“绩效”内核，使政府与社会资本合作的出发点和落脚点都围绕“绩效”目标导向，对破解项目管理泛化PPP、落地率低、产出效果差、风险度高等问题提供政策杠杆。特别是，PPP项目绩效管理原则更具有约束性。三是突出了政府与社会资本合作项目绩效目标和绩效指标设计。按照绩效目标编制要求、管理机制、具体内容、目标申报及调整要求，重点把握识别准备、政府采购、建设运营三个阶段的绩效目标和指标设置。四是规范了政府与社会资本合作项目绩效监控、评价操作流程。建立了PPP项目绩效管理监督问责机制，强化了预算支出责任、管理责任及履约责任，将绩效管理主体实施绩效管理情况纳入政府绩效管理范围，提升政府职能部门的履职能力。

地方政府专项债项目日益规范。对专项债绩效评价管理办法来说，这是财政部对地方政府专项债项目资金绩效管理出台的首个规范性文件，首次就地方政府专项债项目资金“借、用、管、还”全周期绩效管理细化了制度设计。补充完善了原地方政府专项债券申报需要编制《项目实施方案》《法律意见书》《财务评价报告》了有关绩效考核指标相对粗放的不足，此次《通知》强化了预算绩效管理的制度优势。出台专项债券项目资金绩效管理制度，通过绩效手段确保债券资金“发得出、用得好、还得上”，防范项目低效、无效风险，以债券资金撬动经济社会发展，实现财政资源的优化配置。其亮点：一是实现对专项债券项目资金绩效全周期管理。《办法》将财政部门、项目主管部门和项目单位以专项债券支持项目为对象，搭建了“事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节”系统性管理链条，促进债券项目资金优化配置和产出效果最大化，有利于加强专项债项目建设，降低风险，提高资金使用效益，以实现预期目标。二是通过债券项目事前绩效评估规避决策风险。