唐凤池/文

一、未来几年是否还有大量的政府主导型建设项目上马？

按照《政府投资条例》的界定，政府投资项目是政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。很多项目虽然不是政府直接投资或资本金注入，而是通过PPP/特许经营模式、招商引资形式等运作，但实际上项目运作也是政府主导。因此，将上述项目统称为政府主导型建设项目。

从外部环境来说，世界经济形势不太好，由于中美贸易战、疫情等影响，外需不足。习总书记指出要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。可以预见未来几年还需要进一步扩大内需。从内部环境来说，现在各地（尤其是经济欠发达地区）的基础设施还存在一些短板，需要补强。所以可以预期，各地政府主导型建设项目还会大量上马，包括传统基础设施、老旧小区改造、新型城镇化建设、乡村振兴、新基建以及承接国内产业转移的工业园区建设项目等。

二、政府主导型建设项目面临的困难

各地政府经济状况不同、自身条件不同，面临的问题自然也不同。对于经济欠发达地区的地方政府而言，面临的困难主要是：缺少建设资金，缺少懂得建设项目管理的专业人员，项目对社会投资人缺少吸引力。

地方政府因为缺少资金，就去申请上级奖补资金、一般债、专项债，如果申请到位可以一定程度上解决资金问题。至于能不能到位、什么时候到位，不能确定；即使申请到了一般还存在资金缺口。所以往往造成前期项目等资金，申请到资金以后，却因前期手续不完善或资金还存在缺口等问题，项目依然实施不了，从而造成资金闲置。

多数地方政府都缺少懂得建设项目管理的专业人员，地方干部很多专业不对口，而且也大都忙于事务性工作，很少有时间去研究国家政策、管理建设项目。现在地方政府和企业有些类似，书记相当于董事长，市、县长相当于总经理。他们管理一个市县就像管理一个企业，统领该市县区域经济的发展，拥有对项目的决策权。日常的工作强度不亚于上市公司老总，很难有时间来专门就一个建设项目进行深入研究、探讨。况且一个企业即使是央企的集团公司总部，其业务范围也只是在一些特定的领域，专业性相对窄，而政府领导基本是全产业链内全覆盖，可想而知，任何人也很难有这么宽的知识面。

由于各地发展阶段不同，自身条件和面临的困难不同，国家很多政策应该因地制宜，不适合“一刀切”。但是从另外一个角度来说，很多国人喜欢变通，喜欢钻政策的空子，打政策的擦边球，国家这么大，如果不一刀切，势必很难管理，有时候只能一刀切。

三、政府主导型建设项目如何选择投融资模式？

这从三个方面来说。

第一，国家对于地方政府有一系列的约束，哪些可以做，哪些不可以做，各省市也有一些约束的政策。国家每推出一项政策，都是在当时历史背景下，根据内外部环境作出的一种相对合理的选择，不能简单地评判对或错。任何一项政策没有十全十美的，凡事有利必有弊。国家政策制定者、决策者是在当时内外部环境的约束条件下，做出相对的合理选择。由于情况的不断变化，政策也在不断做出相应调整。比如前些年盛行的平台公司举债、BT、政府购买服务做工程等等……已经不让做了。政府投资项目垫资承包、政府违规举债、违规担保等都是红线。目前来说，政府直接投资、专项债、PPP/特许经营模式，这些政策工具是允许的。

第二，各地地方政府自身有不同的条件，包括财力和项目管理能力。发达地区政府自己有钱，项目管理能力也相对较高，很多项目可以自己来做，无需引进社会资本。很多经济欠发达地区政府没钱，又想做项目，那么只能靠争取上级奖补资金、一般债、专项债、引入社会资本等方式。

第三，要看项目本身的属性：项目是政府份内的事，还是商业项目；项目是公益项目还是有收益来源；项目是否为强运营属性，交给社会资本来运营效率是否更高。根据项目的属性来决定是申请一般债还是专项债（用途不同），是采用招商引资还是PPP/特许经营模式（需要厘清招商引资与PPP/特许经营模式的边界）。

北方某地要建一个羽绒服生产基地，负责人这么想：北方人冬天都得穿羽绒服，而且一个人至少得两件，市场上羽绒服大都是江浙、广东、福建等南方地区生产的，为什么不由本地来生产？市场份额要是能占到本地市场的1/10，就不得了了。结果一调查才发现羽绒、面料、拉锁、设计师、产业工人……整个产业链条都在南方，北方自然做不起来。该项目显然是商业项目，如果采取招商引资模式，政府给予一定优惠政策，看看能否吸引厂商来投资，商人对市场要比政府敏锐得多，就不会造成投资浪费了。

众所周知的贵州独山水司楼采用的是平台公司举债的投资模式，这么大项目为什么能够上马？当初是怎么决策的？如何从机制上避免此类事情再次发生？这都值得深思。假若当初采用PPP模式来运作，有财承额度的限制，水司楼或许不会轻易上马。

前一段时间有一个地方国有热力公司因为腐败问题上了焦点访谈，引起了较大的社会反响。可以设想，如果这种项目采用了PPP/特许经营模式或者混改的模式运作，那会不会产生类似腐败问题呢？答案应该是不会。当然，任何模式都有利有弊，如果采取上述模式，监管的重点势必会发生变化，就不是腐败、吃回扣的问题，可能会变成老百姓家里温度是否能够达标，或者是否为了节约成本、用劣质煤引起环保超标等等问题了。

四、政府主导型建设项目如何借助外脑

建设项目程序复杂，涉及到政策法律法规、前期手续、投融资、设计管理、招标采购、施工管理、造价管理等诸多方面，专业性较强。要根据政府方的项目管理能力来选择项目管理方式，有的地区政府或平台公司项目管理水平较高、管理人员充足，可以采取自管模式（也会聘请一些专业的顾问公司）；有的地区项目管理力量不足，可以聘请项目管理顾问或者全过程咨询机构。实际上，善于借助外脑，组织各家咨询机构与甲方一起成立强大的管理团队、保障项目成功交付，本身也是项目管理水平的一种体现。

国家有关部委近年在推行全过程咨询，一般来说，一家咨询单位承担了项目管理、投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运行维护咨询、BIM咨询等其中的两项及以上咨询任务，即可称为全过程咨询。各家咨询单位同时为业主方提供服务，其工作互相关联，不能互相割裂，其中业主方项目管理是核心。各咨询单位如同一颗颗珍珠，项目管理是项链绳，串起来才是项链。

五、政府主导型建设项目应如何选择工程发承包模式

工程发承包模式有两种：工程总承包和施工总承包。随着国家有关部委近年的推广，越来越多的建设项目采用工程总承包模式。

不同的模式就会遇到不同的问题，作为投资人也好、承包商也好，都是在不同的游戏规则下，对外界不同刺激做出不同的反应。不同的发承包模式、合同价款方式，承包人的反应不一样，发包人的控制重点不一样。比如家里装修，如果总价包干，施工单位可能会用价格低的设备、材料，双方需要事先明确主要设备材料的档次、品牌范围。如果包清工，主材业主自己买，工人可能浪费材料，双方则需事先明确各种设备材料用量。

工程总承包的主要优势是设计施工一体化，通过优化设计来降低工程造价、缩短建设工期，其合同价款方式一般应为总价合同，这就要求发包人对需求、建造标准档次的要求很明确。现在很多项目，前期准备不充分、发包人需求不明确，可研、设计方案等深度不够，合同价款方式往往采用单价合同，即结算时按照实际发生量审计确定。这样不但工程总承包的优势发挥不出来，反而带来新的问题：设计施工一体化变成了边设计边施工；设计、施工是一家人，在开口合同的情况下，试问工程总承包单位能有节约投资的驱动力吗？很显然，这会很容易造成超概。

六、政府主导型建设项目想要取得成功，关键要控制好哪些环节？

建设项目管理是一个系统工程，要想做好需要从各个环节上做好把控，如项目前期决策、可研、初步设计、施工图设计、各咨询单位选择、招标采购、工程总承包或者施工总承包环节、竣工验收、运营维护等各环节都要做好。如同拍一部电影，小说、剧本、制片人、导演、演员、后期剪辑、发行等都要做好，才能拍出一部好的电影。又如一个乐队，工程咨询、设计、投融资咨询、招标代理、社会投资人、监理、承包商、供应商……各家参建单位如同乐队各个乐器的演奏者，负责业主方项目管理的是乐队指挥，大家都要按照他的指挥棒来。对于政府主导型建设项目而言，政府方的项目管理水平尤为关键。

（作者系北京大岳咨询有限责任公司区域总经理）