经济观察报 记者 王雅洁 拉开大幕，12名投资者位列徐工集团工程机械有限公司（以下简称“徐工”）混改项目名录中，首次完整曝光在公众前。

身为2020年中国混改第一大单，也是至少近三年来中国装备制造业混改的第一大单，徐州工程机械集团有限公司（以下简称“徐工集团”）于2020年9月22日迎来其自1989年成立以来的又一次重大转折。在这一天，徐工集团与3家国有控股企业成功签订总额为54亿元的股权转让协议。

曾供职江苏省国资委的一名人士用“自带光环”形容徐工此次混改。2020年5月18日，据英国KHL集团发布的“2020年全球工程机械制造商50强排行榜（2020YellowTable）”，在中国工程机械行业多年排名首位的徐工集团，已经由2019年的全球第六位升至第四位。

将改革的时间线拉回2018年，当年8月，徐工被列入国家“双百行动”综合改革试点企业，也是江苏省首批6家混改试点企业之一；2018年8月和2019年6月，徐州市委市政府分别审议通过混改试点的总体方案和实施方案。

从行业，至顶层，徐工的改革从一开始，便被定位为全国国企改革的示范标杆。

这是继2017年央企层面联通混改，以及包括格力混改在内的地方国企混改之后，又一次撬动此轮国资国企改革以及行业改革的节点事件。

9月24日，全程参与徐工机械混改的江苏省产权交易所有限公司负责人蒋鸿雁对经济观察报记者说：“这次的投资方很多，混改不光包括增资，还有员工持股，还包含老股转让事宜，可以说，这是江苏省国有企业改革中体量最大、最复杂的混改案例。”

即便复杂，即便困难，徐工集团提供给经济观察报的一份书面资料中显示，该集团董事长王民依旧认为：“混改绝对不能拖，因为现在是最好的时机。”

不止于徐工，对于其他地区的国企混改来说，也将迎来新的时机。某南方地区国资委，正在制定最新的三年行动方案，内容包括混改、国资监管模式完善等内容。

据了解，未来政策将进一步加强支持各个地方国企商业一类企业引入非国有资本，引导各类战略投资者积极参与公司治理。

更多的地方国企正在不断加入新的混改当中，9月24日，知本咨询国企混改提供给经济观察报记者的统计数据表明，2020年1-8月，国有产权交易项目成交率已达57.28%。

选择

在江苏省产权交易所负责人蒋鸿雁看来，混改成功与否的关键之一，是投资者的吸引与确立。

对于徐工来说，从正式挂牌到此后的竞争性谈判以及遴选过程，每一步都不能走偏。

根据江苏省产权交易所公开信息，2020年6月24日，徐工集团工程机械有限公司混改涉及的增资项目在江苏省产权交易所公开挂牌。其混改增资项目于8月20日挂牌截止，8月21日江苏省产权交易所出具了征集意向投资者结果的函。

蒋鸿雁回忆起一开始的募资过程，表示当时存在很多变量因素，不仅外部投资者数量没有确定，员工持股的比例也没有敲定，多重因素交织在一起。她说：“作为拥有二十多年经验的国企混改专业平台，徐工项目对交易所来说也是一个较大的挑战，该项目特别复杂，牵一发而动全身，当时很担心前期准备不充分，或者预案不够周全。为此，我们做了大量前期准备工作，在项目中提供了全流程服务和综合解决方案。”

经济观察报记者获悉，此次通过股权转让引入的三家企业均是国有企业，其中江苏省国信集团有限公司是江苏省属企业，而建信金融资产投资有限公司和交银金融资产投资有限公司具有央企背景。通过增资引入的12家战略投资者有国有企业，也有民营企业。

根据知本咨询董事长刘斌的观察，上述混改引进了不止一家财务投资者，相对而言，战略投资者的数量并不是太多。对于这一混改经典案例，刘斌认为其另一个值得注意的特点是，该项混改结合了债转股，且规模较大，算得上目前地方国企混改中的经典案例。

为何偏向选择财务投资者？

从双向选择的角度看，战略投资者代表、上海国盛（集团）有限公司董事长寿伟光有着自己的理解。

他透露，国盛集团是上海多家市属国企及上市公司的重要股东，比如其是上市公司海通证券第一大股东，是隧道股份、上海建工、东方国际集团、上海临港集团等公司的第二大股东；国盛资本及国改基金群还通过基金合作、直接投资与数十家企业集团、金融机构形成战略合作关系。这当中有不少企业与徐工存在产业上下游和纵横向的合作关系。通过国改基金参与徐工混改的核心投资人——隧道股份，之前就已经是徐工的合作伙伴。

在上述基础上，寿伟光认为，双方合作不仅能推进相关业务发展，海通证券及其他金融机构还可为徐工提供全方位的综合金融服务。

他说：“目前，双方正在筹备签订新的战略合作协议。”

数据统计显示，上海国盛集团是上海市政府批准成立的大型国有资本投资运营平台公司。2018年，上海国盛集团按照上海市委市政府要求发起组建上海国企改革发展股权投资基金及其管理机构——上海国盛资本管理有限公司。2年多来，上海国改基金已经形成拥有6支大型基金、5支项目制基金的集群发展格局，目前基金群签约管理规模达428亿元，到位管理规模192亿元，累计完成对外投资项目30多个，总计完成直接投资110亿元。

对于上述投资者选择，长期研究关注国资国企改革的上海财经大学500强企业研究中心博士宋文阁用“中规中矩”来描述此次改革，他表示此次投资者的选择上，选择了江苏国信集团，仍然是江苏省内国有资本，仍是国有股东占绝对控股，没有看到更好的产业链供应链的高端匹配性，没有看到发挥非国有股东的积极作用的安排，没有看到法人治理结构的重大变化与完善优化。

9月24日，上海康智管理咨询有限公司总经理，“双百行动”专家组成员佟虎则认为，目前混改企业面临一个很大的问题，便是引战比较困难。从战略投资者和财务投资者两个方面看，前者更关注企业未来发展在技术、市场、营销、管理机制方面补短板的考虑，财务投资者更关注企业内部的回报。

究竟应该如何选择投资者？佟虎认为应该“缺什么补什么”，他举例表示，如果根据企业内部战略目标的需求，缺市场、缺技术，可能更需要战略投资者；如果企业内部资金压力比较大，或者说后续投资增量比较大，则建议鼓励企业引入财务投资者，这样对企业债务，比如资产负债率和防控风险来说，都是有效果的。

不过，这并不是绝对的，佟虎表示，一般来说，需要相互结合。

2020年9月，徐工混改的投资者名单得以落定，经过筹划和努力，最终共计10多家优质战略投资者报名摘牌，对应认购额远超计划募集资金。

激励

与联通混改类似的是，此次徐工混改也选择了员工持股。

9月24日，经济观察报记者从徐工集团获悉，混改后，在激励机制方面，将逐步实施骨干员工持股和股权激励计划，实施利润分享计划、职业经理人市场化薪酬机制，实现技术人员和管理层的薪酬和贡献挂钩，多贡献多收益。这些决策，都是为了能够保证混改之后相互制衡，决策更加市场化。

按照9月22日混改签约仪式上的介绍，当天，徐工机械与3家国有控股企业成功签订总额为54亿元的股权转让协议，徐工集团工程机械有限公司与12家战略投资者和员工持股平台成功签订总额为156.56亿元的增资协议，拟共同推动徐工集团工程机械有限公司在体制、机制上进行变革创新，真正建立起市场化的经营机制和激励约束机制。

根据公告，经徐州市人民政府国有资产监督管理委员会出具的徐国资[2020]172号文件批复，同意徐工集团将其持有的徐工机械18.410943%、8.59177%、6.13698%的股权分别转让给江苏省国信集团有限公司、建信金融资产投资有限公司、交银金融资产投资有限公司，转让价格不得低于在徐州市国资委备案后的评估结果。

同时，徐州徐工金帆引领企业管理咨询合伙企业（有限合伙）作为员工持股平台，向徐工机械投资86850万元，其中，计入注册资本66785218万元，计入资本公积80171.4782万元。本次增资完成后，徐州徐工金帆引领企业管理咨询合伙企业（有限合伙）所持公司股权比例为2.7183%。

知本咨询国企混改分析认为，其中，徐州徐工金帆引领企业管理咨询合伙企业（有限合伙）是员工持股平台，向徐工机械投资了86850万元。另外，股权转让和增资也不会导致徐工机械的实际控制人发生变更，其混改前后的实际控制人仍为徐工集团。

这不是一蹴而就的事情，在推动混改的过程中，徐工集团既敏锐，又谨慎。徐工集团提供给经济观察报的一份文字材料中显示，王民认为，此次混改绝对不能拖，因为现在是最好的时机，也是大家能够形成共识的时机，公司要想成为世界一流企业，这个改革不可或缺。在王民看来，“混”是形式，“改”才是实质。

往更早追溯，敏锐的改革嗅觉，早在中国集团化改革浪潮来临之时，便有所体现。1989年，素有“强硬”掌门人风格的王民，欲将徐工集团塑造成为中国工业企业集团化改革的样板。1999年3月，他便开始大胆推进改革，先从徐工集团领导班子入手，取消专车，私事用车一律交费，企业小车由135辆减少到78辆，217部手机全部折价卖给个人，多年不能根除的小金库也彻底取缔，当年节约成本近5000万元。

2000年以来，徐工集团大力改革管理体制和机制，通过“主辅分离”，对下属中小企业和经营实体进行了一系列产权制度改革，完成了56家中小企业的改革改制。

在王民看来，想要脱困，想要改变现状的唯一出路便是改革。镜头拉回当前，这一次，已经成为全国行业内排名首位，世界行业内排名前五的徐工集团，依旧选择了跳出舒适区，率先改革，再次抢占地方国企混改的前列。

不过，在持股比例的确定上，徐工集团这一次的步子并没有迈得特别大。宋文阁认为，未来可以考虑提高持股比例，有利于形成利益共同体，同时实现股份减持和相关的利益回报。

不止于持股比例，谨慎的改革态度，还体现在项目落地之前的准备。例如为了达成此次改革，该企业已经筹划多年，继2018年入围国企改革“双百行动”，作为江苏6家企业之一，被纳入第一批混改试点企业名单之后，当年8月和2019年6月，徐州市委市政府分别审议通过混改试点《总体方案》和《实施方案》，为此后的混改事宜埋下伏笔。

按照国务院国资委的要求，国务院国资委改革办副局长周巧凌在9月22日的签约仪式现场表示，未来徐工“要以提高经营效率和效益为目标，进一步转换经营机制，健全激励约束机制，不断激发企业内生活力和动力。”

机制

更多的挑战在后面。

正如王民所说，“混”是形式，“改”才是实质，为了达成实质上的改革，需要在体制机制改革上下功夫。

刘斌认为，以十八届三中全会提出混改相关精神为起点，历经三年左右的成交数量攀升，2020年之后的未来三年，混改已经进入深耕期。在深耕期，不仅需要确立战投和员工持股比例等事宜，更重要的一点，是改机制，在改革观念和机制变革上寻求深刻变革。

曾帮助多家央企和地方国企规划混改方案的刘斌表示，在实践过程中发现，不止一家企业完成挂牌且引战成功后，外部投资人并不是很满意，改革一段时间后变化亦不明显。

究其原因，在于公司的治理机制，以及混合所有制企业的治理机制还没有落实到位，虽然股权更换了，但是公司董事会，以及外部股东的制衡结构、决策体系尚未到位。

刘斌说：“对于国企混改的母公司来说，一般是纵向管控，换句话说，相关母公司的管控机制，以及授权放权没有完全到位，进而导致机制不能完全放活。”他分析，从用人的角度看，原有的国企干部是否能转换成顺应市场的职业经理人，是否能真正转变身份，转换思考逻辑，适应市场化经营机制等，都是需要考量的后续问题。

在这一点上，徐工集团已经有所布局。

9月24日，经济观察报记者从徐工集团获悉，未来，该企业在机制上将有重大改变，例如在管理层面，新的管理层将通过市场化重新选聘；在决策层面，国有和市场化的战略投资者在未来的董事会席位中各占三席。

佟虎也表示，在混改过程中，除了需要关注企业混的程度以外，还关注企业混合之后改的情况，避免只混不改，甚至改机制不到位。

他说：“这个问题对于国企来说，更加迫切，我建议企业内部之间开展混改的时候，既要改资本，也要改机制，要更加强调落地和实施，强调混改闭循环。”在佟虎看来，对于国有股东来说，要发挥积极主动的角色，避免采用国有独资、国有全资的管理方式，而是要推行差异化的管控，进一步做实董事会，完善混合所有制的法人治理结构；对于企业高管人员要进行身份转换，开展任期制和契约化管理或实施职业经理人机制，要进一步深化三项制度改革，开展建设，混合所有制背景下的市场化用工与激励约束机制，同时要加强混合所有制企业党建等方面，都是改机制的重要内容。

想要取得混改的成功，刘斌认为，未来地方国企，包括央企在内，需要解决下述权利方面的问题。

从投资收益的权利来看，需要准确预判未来潜在的投资收益率，这里不仅仅是过去的投资收益率，而是在动态改革的持续过程中，通过混改企业和外部投资者的多重合作，从而获得更高的投资价值。

刘斌说：“未来想做到多大，就要看企业的战略规划能做到什么程度，在这一点上，有些企业比较含蓄，做战略规划时想象力不足。”

再从企业管制权来看，刘斌认为这与其释放的股权比例有关，如果释放比例相对较低，外部投资人没有一票否决权，甚至在董事会里没有席位，便没有办法保护利益，更没有办法在决策中发声。

未来

徐工混改，只是开始。

对于各大地方国企，乃至央企来说，更多的混改契机已经打开。

佟虎表示，在国企改革“双百行动”（分别选取百户中央企业子企业和百家地方国有骨干企业推进综合改革，打造改革尖兵）和“科改示范行动”的背景下，目前，企业正在积极推进自己的改革任务，其中包括积极稳妥推进股权多元化和混合所有制改革、完善法人制结构、健全市场化选人用人机制、强化市场化激励约束机制、激发科技创新动能等内容。

根据一家中国南方地区国资委提供的信息，该地正在专门就设计和调整优化混合所有制企业股权结构讨论相关改革方案，2020年8月，该地国资委改革办还组织召开过改革专题会议，部署未来三年，乃至更长周期内的改革细项。

对于徐工集团来说，更长久的规划亦是其选择的方向。从十四五规划和长远发展的角度考虑，徐工集团的长效改革思路包括完善治理结构科学、建立灵活高效的经营机制、显著提升创新能力和市场竞争力。

在员工持股上，徐工集团将继续沿袭稳慎的风格。

为了达成公开透明的目标，刘斌表示，未来还需要考虑混改企业的业务发展权。他举例表示，目前很多混改企业均为国企集团内部的二、三级企业，混改前作为全资企业曾有很多业务，且和本集团有若干关联交易，处于产业一体化的链条上，其收入有可能来自集团。如果混改，变成多元股东，不排除投资人会比较焦虑，对于原先存在且合理的关联交易，应该如何认定和安排？

他建议，还是需要一视同仁，不管有没有混改，关联交易都是正常的业务关系，为了达成公开公平公正的目标，在有了多元股东的背景下，关联交易的定价、安排方面就应通过市场化决定，同时需要保证整个关联交易过程中国有资产的安全性和不流失。

在这方面，徐工已经有所布局，能提前进行规划，得益于其多年来的改革实践。

以具有代表性的2003年前后中国工程机械的黄金期为例，当时的徐工集团，选择在2003年改制挂牌，一度在江苏省99家待改制企业第一位，但这件事之后却一直久拖不决，多方压力让徐工处在了舆论的旋涡当中。让王民痛心的是，改制无果而终，漫长的待批影响了徐工既定的发展进程，当时还是耽误了一些大事要事和战略行动。但王民认为，改制的全部过程都经得起历史的检验。

在王民看来，徐工改制给现阶段以及未来改革带来的启示是，未来一定要看得准，要走得快，不能再走瞻前顾后、贻误时机的弯路。

这一次，王民相信，徐工集团看准了。