（受访者供图）

文/刘玉海 10月1日起，新修订的《预算法实施条例》将正式施行。这是近年来财税领域一系列改革的最新一项进展。

自2013年全国两会上人大代表赵冬苓等提交议案引发“税收法定”的公共讨论、十八届三中全会提出落实税收法定以来，税收法定、财税改革相关进展受到持续关注。

不过，中国社科院财经战略财税法案例研究中心主任滕祥志最近提出，从国家治理体系和治理能力现代化的要求出发，仅有税收法定还不够，还需财政法定——在税收之外，政府的其他收入、支出及财政管理，都需立法确立公开透明的规则。

日前，《经济观察报》就此议题深度专访滕祥志。在他看来，要从实现治理现代化和构建大国财政的格局出发，构建财政法律体系——涉及中央银行、外汇、审计、监督等领域的广义财政——在现有市场经济相关的私法体系已基本成型的基础上，完善与市场经济相关的公法体系。

这位曾有过多年税务律师经验的研究人士还强调，在落实税收法定原则的过程中，要谨防只是把税收条例换个法律的马甲之后号称完成了中央税收法定的任务。

访谈：

仅有税收法定还不全面，一定要有财政法定

《经济观察报》：您最近在一篇文章中提出，中国不仅需要税收法定，还需要财政法定。这是基于怎样的思考？

滕祥志：我不专门研究财政学，因为偶然承担了一个研究课题，开始思考这个问题。十八届三中全会决议提出，落实“税收法定”，还提出实现国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会这个决议是个里程碑式的、有重要意义的文件。

从这个文件出发，我们就面对一个问题：国家治理体系和治理能力的现代化一定要有财政体系、财政能力的现代化做支撑。因为财政是如臂使指、统领全局的，是政治、经济、社会、文化和生态五个方面的总抓手，但过去我们总是把它看成经济领域的一个政策。所以，国家治理体系和治理能力现代化，首先要从财政开始；财政体系和财政体制的改革，成为整个改革的枢纽。

对于财政改革，十八届三中全会首先提出的是落实“税收法定”。因为当时我国征收的18个税种里边，只有3部是通过全国人大立法，其他都是行政法规、更多的是部门规章、规范性文件，现在都要提升为法律。

但是，需要思考的一个问题是：要实现国家治理体制和治理能力现代化，仅仅“税收法定”，够还是不够？我的答案是不够。我们需要形成从“税收法定”到“财政法定”的共识。

“财政法定”的内涵粗略的包括：财政基本法律制度、财政收支和财政管理法律制度。另外，不能仅从原有的学科分类，来理解银行法及财政法定的内涵和外延，在新时期，广义上，财政法律体系应涉及中央银行、外汇、审计、监督等领域——要从治理现代化和构建大国财政的格局出发，构建财政法律体系。

比如，现行的《中国人民银行法》是1995年制定的，29条，受当时的认识、形势和条件限制，现在有重新审视的必要。另外，需要把人民银行的货币政策和财政政策一体化协调考虑——大变革时代，财政与金融政策、体制以及法律体系，是走向一体化，而非仅仅是协同。

《经济观察报》：税收法定和财政法定的区别？

滕祥志：税收是整个财政“收”的方面，财政还包括“支”的部分；并且，税收只是财政收入的一部分、是主要部分，财政收入还有其他的：费、政府基金收入（土地出让金）、国有资产的经营收入。所以，首先要满足税收法定；而财政法定就在于把国家治理的基本框架搭建起来。

但财政法定不止是立几部法就解决问题了，要特别注意吸取中国历史上的治理经验——既有成文法（每个时代的法典、典章制度），也有判例法（每个时代的故事、判例），既要有法律规则的框架，也要有执行的灵活性。总之，仅有税收法定是不全面的，一定要有财政法定，要把这个概念建立起来。

税收领域有税收基本法或税法通则的问题，财政领域也有财政基本法的问题。财政基本法律制度包括财政基本法、预算法及其实施条例、税法总则、财政转移支付条例、人民银行法、外汇管理法。应根据财政和金融一体化原则，赋予人民银行法以财政法的定位，将人民银行法、外汇管理法置于财政基本制度之内，使人民银行职能与国家财政的职能协同、整合或一致，以符合“财政是国家治理基础和重要支柱”的全新战略布局。

财政收支法律制度包括收入法律制度和支出法律制度两部分。其中，收入法律制度分为税收法律制度和非税收入法律制度。税收法律制度就是税收法定提到的18个税种法和税收征管法；非税收入法律制度包括彩票法（立法）及彩票管理条例和非税收入管理条例。支出法律制度包括政府采购法及实施条例、国家金库条例、财政资金支付条例以及国家赔偿费用管理条例等。

财政管理方面的法律制度，不仅仅是转移支付，细节很多，涉及到公共投资，国有资产的占有、使用、收益、处置，自然资源国有资产管理和全国社会保障基金，以及财政监督、审计等。

财政领域法律体系滞后，就会是“跑部前进”——转移支付、预算、预算公开规则不透明——当然，现在《预算法》已经有了实施条例，但其追责体系、救济体系仍然不够完善——目前主要是通过政治追责或政治不追责，而不是法律追责。

税收法定不只是把税收法规规章提升为法律

《经济观察报》：税收法定提出来这几年，我们做了哪些事情？仅仅把各个税种的单行行政法规、规章提升为法律，就算实现税收法定了吗？

滕祥志：构筑现代税收治理体系，第一步是把法立起来。但税收法定有几个基本问题：第一，谨防只是把税收条例换个法律的马甲之后，号称完成了中央税收法定的任务，而大量规范性文件还存在。大量涉及税收的各种要件——征不征税、向谁征税、怎么征、在哪个环节征、税率是多少、怎么代扣代缴、扣缴义务人是谁——要在法律里写清楚，不能只是依赖规范性文件来调整这些税收要素。否则，留下大量解释空间，容易导致解释的随意性，税法不确定性依然存在，容易引发执法风险，加大纳税人的税法遵从成本。

第二，立法最终是利益结构的调整，如果立法并没有调整以前的利益结构，那么税收法定的目标就没有达到、就只是形式上的税收法定，实质上的税收法定就是达到税收的确定性，最大限度压缩税法行政解释，降低税法遵从成本。只有立法是不够的，立法本身的实质合理性和形式合理性要统一。落实税收法定，提升依法治税能力，必须追求形式和实质的辩证统一，循名责实。

第三，要开门立法、科学立法、民主立法，构建一个完善的、确定性的、面向未来的、长治久安的、经受法理考验的税法体系。以这个要求来看，近几年提出的税法草案或者已经通过的立法文本，比如《税收征管法修订草案》（2015）、《契税法》、《个人所得税法》都有改进空间。余下的几部税收法律，需要放在更高的立法标准上，精心打造，开门立法，以提升税法确定性和可执行性，减少制度成本。不排除由财税部门立法文本招标，由教学、科研机构或税法实务界提出立法文本的可能，最终由决策部门取舍。

第四，税收法定不只是立法、立好的法，如果税法行政解释、税法确定性不解决、税收司法不开放，税收内部规范性文件制定的时候没有法律法规的审核机制，那税收治理体系也是不完善的。

目前，税收治理体系处于失衡状态，行政解释一权独大，税收立法解释和税收司法，相对薄弱。税法实践中，税收规范性文件纷繁复杂，多如牛毛，坊间称之为“文件治税”，一旦形成诉讼之后，法院很难对一些明显违背法理的规范性文件说不。税收司法，在税收治理体系现代化中的重要作用，有待强化。税收执法和税收司法，在提振实体经济、惩治虚开发票犯罪方面，可以有更大的作为，应协同运转。

《经济观察报》：也就是说，您认为财税立法，不应该是财税部门牵头？

滕祥志：这就涉及立法体制中立法机关、行政机关的协调关系问题。法律草案谁来起草，关系甚大。比如《民法典》是全国人大法工委自己组织研究起草，它组织全国各大高校、研究机构，有各种版本草案。但财税立法没有出现这种情况，为什么？也许是行政实务部门认为这个立法专业性很强，也许是其基于方便执行角度考虑，自己起草，但这容易导致站在部门利益角度而不是站在国家治理角度起草法案——两者绝大部分是完全重合的，但也有不重合的部分。税法草案，或许在政府购买服务的大框下，由社会各界提供法律草案文本，由财税部门招标，广泛吸纳社会各界的智慧，更接近民主立法的时代要求，更符合中央关于科学立法的要求。

《经济观察报》：即便财税法案起草是财税部门牵头，但如果在草案审议阶段全国人大及其常委会把好关，也能保证立出来的是好的法律。

滕祥志：当然可以，这是人大在行使宪法赋予的职权。但这又涉及两个问题：首先人大是否有专业的力量，如果人力不够，需要借助专家的力量、社会的力量，甚至政府部门专家的力量。政府部门，由于部门执法的专业化、技术化，积累了大量的财税实务专家。其次，立法机关审议这些法律草案的时候，对不符合国家治理体系与治理能力现代化的，要大胆而正确地行使审议权，遏制部门利益借助立法途径固化，也即阻断“部门利益立法化”。这个审议权，是宪法赋予的，不独在财税立法领域体现，与其他立法领域一样，必须筑牢关口。

与市场经济相关的公法体系尚有待完善

《经济观察报》：从国家治理体系和治理能力现代化的角度看，当前我国离财政法定的要求，还有哪些亟待解决的难题？

滕祥志：一是财政立法进程缓慢，不能适应实践发展。财政领域的立法仅有寥寥几部，不足以规范财政基本法律关系、财政收支法律关系、财政监督管理法律关系。财政法律体系远没有成型。随着民法典的出台实施，与市场经济相关的私法体系，已经基本成型；但是，与市场经济相关的公法体系，尚有待完善。目前，社会各界形成了“落实税收法定”的共识，但是没有形成“财政法定”的共识。

并且，严格地讲，这个财政法律体系和社会主义市场经济法律体系是有区别的：社会主义市场经济法律体系目前主要是在私法领域，市场主体法、市场行为法以及与其相配套的三大诉讼法体系都有了，但跟国家治理有关的公法体系，是我们现在最缺的部分。

财政管理，都只有规章，没有法律。财税规章作为一套规则体系，具有技术性、灵活性、反馈迅捷的优势，比如控制地方债的规范性文件，根据最新地方债管理实践，及时反馈调整，找到适当的审计、审核、检查、督查和问责办法。但整个财政运行当中没有几部法律，只有《预算法》、《会计法》、《国有资产管理法》和《审计法》。例如，以财政拨款运行的各级政府或事业单位的机关事务财务管理，其资金使用和监督管理规则，灵活而富有弹性，并无相应的法律。

二是财政职能被切割、分散。财政与金融、财政与发改、财政与审计等职能的协同与配合，偶或存在职能交叉重叠，整体协同配合不够完善，不够顺畅。比如，PPP的推进和管理，财政部和发改委两个部门存在职能交叉不清现象；国库经营管理，存在理解和执行歧义；政府投资，单独由发改委牵头先拟定条例，凸显部门立法的局限。财政职权和职能法律切割分散，比如《教育法》《农业法》《科技进步法》等法律，皆存在法定支出条款，由此带来财政职权职能被分割、分散问题。

三是预算缺乏硬约束，预算法还没有长出牙齿，预算制度有待深化完善。中期预算、绩效预算、预算公开、预算监督管理等，存在与国家治理不相适应的问题。比如预算公开透明，透明是目标和旨归，仅仅公开而不释明或透明，公开就只有形式而没有实质；公开的主体、对象、范围、救济渠道和硬约束法律制度规范，有待健全。性质上，预算法仅仅是财税领域的重要程序法，但不是财政活动的根本大法。

四是财政法治化的认识不到位，共识尚未达成。根据中央的系列战略决策，应该加深对于“四个全面”的认识，重点在于“落实财政法定”。认识不清，导致理论落后于实践。

总之，财政法定这个概念要提出来，学术界应该形成这样的共识，政府要形成决策文件，并形成一定的路线图——虽然不可能一蹴而就把所有的相关法律一下子建起来，但至少要有一个突破口。

首先要《财政基本法》立法

《经济观察报》：从社会主义市场经济法律体系建设的要求来看，十四五期间财政法定应该如何着手突破？

滕祥志：首先要《财政基本法》立法，把财政基本制度调整到位，这相当于财政领域的一部小宪法。要让法律长出牙齿。立这个法有一定的难度，要集中全党全社会的智慧。就像税收也要税收基本法一样——现在18个税种都要立法 、再加上一个《税收征管法》，但没有《税法通则》，还是不行，财政领域也要有《财政基本法》，把财政转移支付、把中央地方的事权和支出责任、地方债务的基本限度管理和防范，把这些大框架画出来、议定一个基本的规则。哪怕这个立法可以先粗疏一点，再慢慢细化。

当前急务是把房地产税法推出来——当然，要把土地增值税合并进去。不能继续让房地产金融化，财政税收领域能做的，首先是给出一个明确的信号：推房地产税——房地产持有是有成本的，“房子是用来住的”，消除它的金融属性，而不是作为资产保值。

房地产税的征收依据，主要不是调节收入分配，而是地租增值的多元分享，至少是多元均衡分配。所以，房地产税本质上不是个地方税，当然将其划为地方收入，可以是个政策上的选择。

今年的疫情彻底改变了世界，疫情之后，中央的应对策略是“双循环”，实质主要依靠内循环——外部政治经济环境有很大改变，外循环靠不住了。内循环就要提振国内消费，尤其是中产和低收入阶层的消费能力，提升其幸福指数。那么，财政税收政策、产业政策怎么让中产和低收入阶层多一些消费的信心？这就要他有一定的支付能力，但现在新三座大山——住房、教育、医疗，导致大家都储蓄而消费力不足。针对外向型经济的出口退税制度，也需重新审视定位。

就国有资产的收益权而言，理论上说我们有全民所有制国有资产的占有、使用、收益、处置权，但直到近年，国有企业上缴利润才开始提高到15%；如果国企自定工资、自分利润、自我内部循环，那如何体现全民所有制？理论上，公民对全民所有制企业至少最后要享有受益权——这个受益权怎么体现，通过公共财政投入提高教育医疗等普惠性公共服务的水平，还是提高养老保险的水平，或者直接发到国民每个人的账户上，都可以，但应有积极的探索。

坊间曾经有过讨论：大国治理，采取普惠性的发钱方式——疫情来了，发500、1000行不行？不过，现在“六保六稳”刺激经济，在保持财政可持续性发展、防范公共风险的前提下，应探索国有资产的收益权的实现机制，二者之间保持平衡就好。教育、医疗、养老解决好了，大家自然敢消费了。

《经济观察报》：如果征房地产税，是普征，还是有一定面积的免征？

滕祥志：房地产税的征收方案，有关部门已经做了大量的调研、推演或测算。具体方案，一定是见仁见智。推出房地产税，已经是中央的既定决策部署。至于具体推出时间，依赖决策中枢的政治决断。

我认为，一个家庭至少可以有两套房免征：一个主要居住地、一个次要居住地免征，农村房屋不征。目前，离开农村获得城市户口的不能继承宅基地——按照现行法律规则，宅基地属村民集体所有。不过，宅基地不能继承，完全不符合中国历史和法理。