记者 胡艳明 金融控股公司监管办法终于正式落地。

9月13日，中国人民银行官网消息称，央行日前印发了《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2020〕第4号，以下简称《金控办法》），自2020年11月1日起施行。

自去年7月发布征求意见稿后，央行相关负责人表示，2019年7月26日至8月24日，通过中国政府法制信息网及人民银行网站向社会公开征求关于《金控办法》的意见，期间共收到反馈意见594条。

人民银行对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等要求进行采纳。对于部分放松监管要求的意见未予采纳。

此次《金控办法》发布影响范围大。自2002年，中信集团、光大集团和平安集团获得国务院首批试点综合金融控股集团的批准，成为我国金融控股企业发展的开端。据不完全统计，目前我国已有约80家金融控股公司和“准”金融控股平台。

一般看来，金融控股公司大致分为金融控股平台、银行控股公司、地方金控平台和产业金融控股平台等四类。另外，也有按照性质划分为央企金控、地方金控和民营金控（含互联网金控）的方式。

2018年5月，监管部门曾选择招商局集团、上海国际集团、北京金控公司、蚂蚁金服和苏宁集团5家企业开展模拟监管试点。

对于《金控办法》的发布，作为试点之一的北京金控党委书记、董事长范文仲对记者表示，北京金控集团作为试点机构之一，在人民银行的指导下，规范公司治理，构建了全面风险管理体系，并积极参与对《金控办法》的征求意见，根据实际情况反馈修改建议。人民银行根据试点情况，对办法进行了修改完善，提高了针对性和可操作性。

范文仲认为，对非金融企业集团而言，从短期来看，一些与《金控办法》监管要求有一定差距的企业，需要根据办法要求进行调整，将金融业与实体产业分离，压缩股权层级，规范公司治理和并表管理。个别通过违法违规手段快速扩张的金融控股集团，将通过严格监管纠正其行为。从长期来看，《金控办法》的实施有利于建立一个规范的市场环境，促进金控公司规范运营、良性发展。

准入规范已明确

根据中国人民银行的工作计划，推出《金融控股公司监督管理试行办法》的正式稿以及与之相配套的监管细则将是2020年重要的工作之一。

在在2019年7月，中国人民银行会同相关部门起草《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（下称征求意见稿），开始向社会公开征求意见。

正式稿或将在2020年推出，市场在等待落地的时间。

在9月2日举行的国务院常务会议上，已通过《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称“《决定》”），明确非金融企业、自然人等控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，并且控股或实际控制的金融机构总资产规模符合要求的，应申请设立金融控股公司。

就此，金融控股公司准入规则明确。在征求意见稿发布时，央行曾表示，将市场准入作为防控风险的第一道门槛，符合一定条件的、非金融企业投资金融机构形成的金融控股公司，由人民银行实施监管。其中涉及的行政许可事项，将依法由国务院作出决定。

在分析人士看来，《决定》的通过意味着金融控股集团的监管办法或将很快落地。“实行金融控股公司准入管理是要国务院决定的，之后央行再发具体的金融控股公司监督管理试行办法，大概是这样的流程，这也说明监督管理试行办法快落地了。”招联金融首席研究员董希淼分析。

9月12日下午，国务院印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》。《决定》要求，金融控股公司变更名称、住所、注册资本、持有5%以上股权的股东、实际控制人，修改公司章程，投资控股其他金融机构，增加或者减少对所控股金融机构的出资或者持股比例导致控制权变更或者丧失，分立、合并、解散或者破产，应当向中国人民银行提出申请。

《决定》明确，已具有应当申请设立金融控股公司情形的，应当自《决定》施行之日起12个月内向中国人民银行申请设立金融控股公司。

《决定》提出，中国人民银行根据《决定》制定设立金融控股公司条件、程序的实施细则，并组织实施监督管理，可以采取相关审慎性监督管理措施。

央行相关负责人表示，2020年9月13日，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（国发〔2020〕12号，以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。人民银行会同相关部门广泛听取各方意见，制定形成了《金控办法》。

影响80多家金融控股公司及平台

根据《金控办法》，金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。

如果实际控制以下六类中的两类金融机构，那就将按照金融控股公司后续将陆续出台的一系列监管标准执行，即商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司；信托公司；金融资产管理公司；证券公司、公募基金管理公司、期货公司；人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；国务院金融管理部门认定的其他机构。

《金控办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。

据《中国金融监管报告(2019)》不完全统计，截至2018年12月末，我国已有约80家金融控股公司和“准”金融控股平台。

根据《金控办法》的要求，设立金融控股公司，应当经中国人民银行批准，依照金融机构管理。

中国人民银行批准后，应当颁发金融控股公司许可证，并由金融控股公司凭该许可证向市场监督管理部门办理登记，领取营业执照。未经中国人民银行批准，不得注册登记为金融控股公司。

金融控股公司名称应包含“金融控股”字样，未取得金融控股公司许可证的，不得从事本办法第六条所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。

对于近些年国内已形成的金融控股公司的分类，中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛认为，主要可分为两类：一类是金融机构在做好主营业务的同时，拓展至其他行业所形成的金融控股公司，包括银行类金融控股公司和非银行类金融控股公司。

另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型的金融机构，具体包括大型央企国企类、地方政府主导类、民营系和互联网金融集团等四种金融控股公司。

国金证券固收团队则认为，根据金融控股公司的类型来分，我国金融控股公司大致可以分为央企金控、地方金控和民营金控（含互联网金控）三大类。

“央企综合金融控股集团以传统的中信集团和光大集团为代表，其基本都具有全金融牌照，业务综合，市场地位高。”国金证券固收团队指出，央企金控是我国最早出现的金融控股公司形式，其主要依靠央企充足的资本、较高的地位等优势，较早获取各类金融牌照，控股金融企业，掌握核心金融资源。按主营业务划分，央企金控又可分为综合金融控股集团和央企产业系金融控股集团。

地方金控自2005年开始兴起，与央企金融控股公司不同，地方金控多由地方政府推动设立。而民营金控是随着金融业综合化经营的发展和民营企业产融结合战略布局的推进，民营资本通过投资、并购等方式大量参与金融机构，通过建立金融控股平台增强集团公司实力，并实现产业转型的目的。

从批准设立到监管试点

2002年，中信集团、光大集团和平安集团获得国务院首批试点综合金融控股集团的批准，成为我国金融控股企业发展的开端。

国泰君安固收分析师刘毅认为，金融控股公司的发展经历了2002-2005的萌芽阶段，起步阶段（2005-2011），快速发展阶段（2012-2017）以及监管加强阶段（2017至今）。目前行业已经进入加强监管阶段，行业的风险也开始逐步暴露。

对于金控集团暴露出的风险，央行发布的《中国金融稳定报告（2018）》就曾指出，一些非金融企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易，急剧向金融业扩张，同时控制了多个、多类金融机构，形成跨领域、跨业态、跨区域、跨国境经营的金融控股集团，风险不断累积和暴露。

国家金融与发展实验室副主任曾刚表示，在实践中，金融控股公司虽能获得规模经济、范围经济、协同效应等好处，但也带来了一系列问题，如关联交易、内部利益、监管套利、脱虚向实等风险等。其中，金融控股公司下的子公司涉及多个金融行业，监管标准、监管方法不尽相同。出于资本回报最大化的目的，金融控股公司很可能利用这种差异进行监管套利，将资产和风险向监管尺度最宽松的机构转移。

2018年5月以来，监管部门就选取了具有代表性的5家企业开展模拟监管试点，包括招商局集团、上海国际集团、北京金控公司、蚂蚁金服和苏宁集团。

“2017年7月第五次全国金融工作会议之后，我国金融业综合经营和产融结合发展进入规范发展新阶段。”董希淼对记者表示，在这样的背景下，中国人民银行选取了具有代表性的5家企业开展模拟监管试点，根据试点情况，在广泛征求意见的基础上，公布《金控办法》。

在董希淼看来，《金控办法》的公布和下一步实施，是加强监管和规范发展金融控股公司的重要一步，将有助于补齐监管短板、减少监管套利、防范金融风险，有助于更好地为实体经济服务，具有里程碑式的意义。

对于《金控办法》的发布，范文仲建议，一是设置合理的过渡期。《金控办法》考虑了市场承受能力，设立了过渡期。在实施过程中，建议综合考虑不同类型机构的情况，科学合理设置过渡期，引导存量企业有序调整、平稳实施。

二是坚持审慎原则。在《金控办法》实施前期，在金控公司准入管理及优化金融布局方面坚持审慎原则，把握节奏，防止一哄而上、遍地开花。

三是加强政策支持。鼓励地方政府以落实《金控办法》为契机，对金融资源进行优化整合，提高服务实体经济的能力。在此过程中，对承担国有金融资本运营职能的平台，以及为贯彻落实金控监管办法新设的金控公司，可考虑对其投资金融机构控机构数量、持股比例等方面给予有针对性的安排，并科学把握金融监管政策中相关限制性规定与《金控办法》要求的机构控制力之间的合理平衡。