经济观察报 记者 陈月芹 8月，一份华北某地级市的住宅用地供地报告，被送到了市里主要领导的办公桌上。

这份报告此前已经通过了宗地所在区的政府供地会议，但还需要市领导的批复。

该市土地利用科科长杨颉等来了市里主要领导的反馈意见：再拔一拔。

市领导的意思是，每亩底价上调20万元，到200万元/亩。

杨颉说，受疫情影响，该市的二手房市场交易量较少，新建住宅库存积压，商业用地“特别难卖”。但从今年的供地计划来看，供地不仅没有减少，供地面积还较去年增加了50%，商品房用地计划供应量是去年的2倍多。

“供地不会减少，市政府也不允许减少。”杨颉坦言，目前全市的财政收入来源十根手指数得出来，无非是税收、土地出让金、处置其他资产起源收入、金融机构融资、盘活存量资金、上级财政转移支付等。其中，土地出让金是最主要的一项。

“基本上这些地都是催着卖，市里缺钱，怎么会减少供应呢？”杨颉补充说，为了确保机构能够正常运行，先要把基层财政“三保”稳住，工资能正常发放。所以前期经过和意向企业洽谈后，土地价格进行适当上调。

Wind数据显示，今年1-8月，全国已经有五个城市卖地金额超过千亿，其中上海卖地收入2170亿元，杭州以1935亿元紧随其后；而去年同期第一名杭州的卖地金额是1761亿元。溢价率方面，徐州、扬州、丽水3个城市溢价率超过40%，南充、绍兴等28个城市溢价率超20%。

土地是地方政府招商引资的抓手，也是政府投资基础设施建设的重要资金来源。如何给土地估价、定价，一方面根据地价资料和标准对土地进行合理评估，另一方面还要对未来地价变动做出准确预测。

在土地招拍挂过程中，如何将土地起拍价控制在合理水平，考验着一个城市土地主管部门的水平。

作为一家全国大型综合性咨询评估机构的高管，永业行副总裁雷小军对经济观察报表示，土地底价不宜过高，对地方政府土地招商工作推进不利，超过企业预期容易导致流拍。底价过低，一方面会导致土地贱卖，地方政府收入减少，国有资产流失；另一方面还会导致溢价率攀升，引发监管层问责。

给“面粉”称重

每亩180万元，是经过杨颉所在城市第三方评估机构估价、区级土地储备中心或土地利用部门初次定价、区领导小组二审后拟定的土地价格。

仲量联行土地房地产评估部董事张朋介绍，土地市场供应有一套标准化的流程。当部分地块完成一级开发的土地拆迁补偿和基础设施建设，达到“七通一平”或“五通一平”后，当地政府会制定各类土地出让规模。

前期，政府会制定出让地块的基础指标，如用地性质、出让年限、容积率、土地基础设施条件、建设密度等，委托1-3家第三方土地评估机构出具土地估价报告，给出参考价。估价机构将土地评估报告录入全国土地估价监管系统进行备案，形成一个编号。

接下来，区级土地储备中心等部门在技术层面初审，分析评估机构的参考价是否合理，并选取其中一个参考价上报区级政府。区级政府进行“二审”，一般由区长、区规划和自然资源局（下称“规自局”）局长、分管国土的副市长等组成的地价评审委员会审核。

最后，土地估价报告要上报市级政府，由市长、常务副市长，分管国土的副市长、市规自局长等组成市国土局局长办公会审定，至此出让底价形成，也就是所谓起拍价。

不同城市的土地评审环节大同小异，一般会提前公布评估招标公告，从评估机构库筛选评估机构。

对于第三方评估机构的数量，天津一般委托2-3家，上海委托2家，采取“独立评估形式；北京一般委托1家。

杨颉透露，他所在地级市的评估机构数据库共5家，为了节省评估经费，每次只选1家，轮流委托，长期委托的评估机构费用比市场价优惠一半。

雷小军介绍，一类是以市场变动为基准的剩余法、市场比较法和收益还原法，这类方法适用于房地产市场发达、有充足土地交易案例的地区。其中剩余法是假设地块开发，以未来开发完成后房地产的收益减去各类开发成本，倒推出土地价格，这种方法可以让土地增值部分在地价中充分显现。

另一类是成本逼近法和基准地价系数修正法，适用于相对不活跃的市场，算出的价格相对便保守，但能平缓市场短期波动带来的影响。

《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》要求，评估机构需在两大类估价方法中各取至少一种，以至少两种方法交叉评估。“理论上，不同估价方法的评估结果应该趋同，但由于参数选取、案例和样本的局限性等客观因素，估价结果存在较大差异。”雷小军指出，两种评估方法算出两个参考价后，一般会对不同评估结果和测算过程进行校验，选取其中较为合理的一个结果；或者计算平均数或加权平均数，得出最终参考价。

包括永业行、仲量联行在内的多家评估机构表示，一宗土地评估由1-2人操作，进行土地实地查勘，了解地块周边环境、交通状况等，其次选择评估方法来测算价格，撰写报告，资料归档等。一般一宗地评估要求在3天内完成。

一位河北省某县级估价所所长说，其从事估价师逾27年，对县里的土地市场、地块周边情况较为熟悉，一般一天内能出具一份评估报告，而如果委托外地评估机构，需要重新做地勘、查找比较案例等，需要3-7天。

目前一般宗地评估收费按《宗地地价评估收费标准》执行，实行差额定率累进计费，如宗地价格总额在100万元以下，以宗地价格的4%收费；101万元至200万元部分按照3%收取，其后逐层递减，1亿元以上部分则按0.1%计费。

为土地使用权抵押而进行的土地价格评估时，一般按宗地评估费标准的50%计收，每宗地评估费不足300元的按300元收取。“但近两年，有些地方政府连300元的评估费都不能按时结清。”该所长说出了县级、村镇级政府财务捉襟见肘的窘境。

多方博弈

一位全国排名较靠前的土地评估机构高管表示，土地估价不仅是一道算术题，更是区政府、省市级政府、企业与评估机构等多方博弈的结果。

在实操过程中，地方政府在土地挂牌前会进行招商，经营性用地会提前进行“勾地”，核心区区住宅用地或新城、新区开发建设，地方政府也倾向与开发企业进行充分沟通，从城市规划、产业发展角度评估开发商的实力等。

杨颉在介绍土地评估的“一二三审”流程时表示，由区规自局筛选出来的评估机构长期合作，已经形成一定的信任基础和“默契”，因此在一审、二审一般没有异议，主要是在市级小组评审会上可能会被驳回。

“区政府说要以低底价招商引资，希望在价格上给予企业政策优惠和相应的地价上的‘照顾’。但是到了市里会指出这地块周边地价已经达到某一水平，你定这么低是不行的。”杨颉说，有时候市政府会要求在区政府小组会议基础上，把底价再拔一个高度。

至于实际优惠力度多大，是区政府和招商企业之间博弈。杨颉坦言，受疫情影响，其所在地级市的商业用地特别难卖，得有一定政策优惠，市里给予配套产业项目，企业才会来投资，”但原则上这些优惠从地价上是体现不出来的，地价不能再降了”。

前述评估机构高管表示，其实际评估过程中也曾遇到行政干预。在整个市场较为平稳时，纯技术评估较为顺利。但在市场出现急剧变化时，行政干预容易出现。

该评估机构高管认为，底价高低应该辩证看待。在房、地市场下行周期时，评估价格过高，不利于政府招商，开发商经过自行估算和分析后没有拿地意愿，地块流拍的概率较大。该评估机构高管进一步说明，有些地块是直接流拍，有的地块是政府在出让前临时将挂牌延期，最终没有成交。

另外，在房、地市场上升周期，挂牌底价过低，企业争相竞价，会推高溢价率和成交总价。由于当下地块出让信息较为公开透明，公众看到地块高溢价后较为敏感，容易渲染“面粉贵过面包”的紧俏程度，区域的一二手房应声而涨。自然资源部等监管部门一旦注意到地方市场出现过热苗头，可能会进行问询。

“土地挂牌出让前的地价评估，是一个根据土地规程和评估技术规范、参数、过往案例的预测过程，而土地成交是一个具体的交易行为，交易行为出现偏差是一个大概率事件。”雷小军表示，实际招拍挂过程中，地价受开发企业对未来经济发展以及土地房地产市场的预期影响，受调控政策、开发企业经营发展战略、资金融资情况，以及开发企业本身土地储备、地方市场供应情况等诸多因素的影响，“评估专家、机构很难精准预测某一地块在土地出让市场上的具体竞价走势”。

雷小军表示，当一宗土地出现高溢价，或延期出让，或流拍，不能简单地归因于土地出让底价的高低。

前述评估机构高管补充，一般区级政府是委托方，会找到评估机构，阐述区政府对该地块希望以低地价引进产业、商业等，希望评估价格能予以降低。遇到类似行政干预时，其会以技术层面考虑区政府的意见，因为区政府是委托人，也是最清楚招商和地块规划情况的部门。

“评估本身是一个预测行为，每平方米5000元与5500元，并不能说谁对谁错，在规范允许的区间内应是合理的。”“但如果遇到区政府预期的评估价格过低，我们会根据技术规范进行沟通，有些项目要求甚至低于基准地价细数修正法算出来的价格，这类业务我们会坚决放弃。”该评估机构高管坦言，有些区域地方政府觉得评估机构不好沟通，但经过时间和市场的检验，政府会把一些敏感的项目交由我们来做。

给溢价率降温

前述地级市土地利用科科长说出了市区两级政府的博弈点：省市规自局等部门的站位较高，希望区级政府宏观考虑区域的发展规划和产业布局，但对于一些经济发展一般的区域，土地出让压力、财务压力较大，政府的核心诉求是招商引资，先保证能把地卖出去。如果地价较低，有出现竞争的可能性，地块能出现溢价，对于后续招商和卖地起到助力作用。

一位长三角土地市场的人士介绍，长三角制定底价的流程与其他地区大同小异。比如上海市：由区政府委托1-2家评估机构，根据地块交通、教育配套等综合评估，“一般基准地价都不准的，因为上海的土地市场较活跃，制定底价要考虑未来，如果一个地块未来有地铁开通、配套学校，这些因素对成交地价的影响很大”。

其次，评估机构常用市场比较法，根据地块周围对标区域的楼盘售价、去化情况，算出一个市场能接受的水平；此外，还会考虑地块商品房要一两年后才能买卖，减去通胀成本、税费、建安成本等，倒推出一个建议起始价。

该人士表示，上海在制定底价时实行“房地联动”，市规自局会征询房管局，房管局综合地块周边的同类新房、二手房价格，预算出未来该地块的参考售价。

规自局系统会测算企业从拿地开始的各项投入、逐年开发的收益，最终给出一个投资回报率。根据投资回报率预判开发商的利润空间，并预算地块定的溢价率，由此建议区政府设定一个合理起拍价。“地调院、房管局、规自局等不同的部门都会提意见，但最终拍板决定底价的还是区政府。”该人士举例称，区政府将一块地的底价定为每平方米2万余元，但周边楼盘已经卖到5-6万元了，在竞拍环节各个企业嗅到利润，“肯定争得头破血流”。因此，不同部门会建议区政府调整至3.5万元-4万元之间，但区政府会根据自己的预判决策。

一位top20上海房企投拓总对表示，今年以来，上海的宅地溢价率较高的消息见诸各大机构平台，但从总体的成交楼面价、热门地块周边的配套、规划和一二手房价格上看，大多数地块仍在合理区间，不失为房企战略布局的优质资产。

该投拓总举例，9月1日，浦东新区新场镇招标出让一宗宅地，最终被同润投资集团以14.18亿元竞得，成交楼板价29100元/平方米，溢价率60.8%。根据招标公告，该地块起始总价8.82亿元，起始楼板价18100元/平方米。周围二手房均价约为45000元/平方米。

5年来，该地块周边仅出让过1宗宅地，2016年中粮以总价24.4亿元摘得，成交楼面价35744元/平方米，溢价率235.6%。

“今年出让的地块与2016年的地块很相似，即使中粮项目最后开发成别墅，今年新地块的起始楼板价也不用相差一倍，最终成交的29100元/平方米在企业测算的合理区间。”该投拓总透露，较低的起始楼板价使得最终溢价率突破50%，尤其是在今年8月以来长三角区域开始给土地市场降温的大背景下，“显得有点吓人”。

在上述熟悉长三角土地市场人士看来，根据溢价率单一指标去判断整个区域土地市场是否过热，并不够科学合理。“一个科学的底价，能使溢价率控制在合理区间，稳定拿地企业的预期、购房者的房价预期。如何制定出合理的底价，考验一个城市政府的水平。”该土地市场人士认为，宅地溢价率维持在20%为较合理。

据上海市统计局数据，2019年上海市政府性基金收入2418亿元（土地出让收入占90%以上），占到全市财政收入的24.8%，土地依赖程度在全国处于较低水平。

据Wind数据，今年前8月，北京供应土地的起始楼面价为21946元/平方米，为唯一一个超过1万元的城市，福州、深圳分别为9367元/平方米、9194元/平方米，上海为7387元位列第四，宁波6424排名第五。

从宅地供应楼面起始价格上看，北京26667元/平方米，厦门18429元/平方米，苏州、杭州、深圳均超过12000元/平方米，福州、上海、广州则超过11000元/平方米。（应受访者要求，杨颉为化名）

《地价三部曲》系列文章：

地价三部曲之一：神秘的起拍价

地价三部曲之二：拿地江湖斗智勇

地价三部曲之三：土地红利消失之后