经济观察报 记者 杜涛 8月，李笛所在的财政部门与同省的几个地级市开展了调研活动。在调研中他发现，上半年，他所在的地级市财政收入下滑10%这样的降幅，相对于省内其他经济发达的市县来说并不算大，但真实情况却是：“我们是连饭都吃不起了，别人只是少看了一场电影。”

李笛调研发现，减税降费、疫情与经济下行压力加大等多重因素叠加下，不同地区的财政收入差距正在加大，特别是用于发展的资金。

这意味着，对于财政状况较差的地区而言，疫情和经济下行压力的加大，加剧了地方之间财政的分化。

疫情、减税降费抑或是其他因素对地方财政的影响，究竟孰轻孰重？

8月27日，一位基层财税部门人士给经济观察报记者分析了当地的收入：上半年，税收收入下滑10%左右。这其中，受疫情影响收入仅为1亿元，占比不到1%，但其他政策性因素影响很大。“税收下滑的原因主，要是减税降费，降了几个亿。因为减税降费，2019年税收整体下降了10多亿。去年基数变少，今年1-6月又下降了几亿元。另外，还有一些其他政策因素，减少近10亿元左右。”

根据财政部公布的数据，全国一般公共预算收入连续2个月实现正增长，7月份增幅比6月份提高，好于预期。但也有收入下滑比例较大的地区。经济观察报获得的一份东部某县级市财政部门上半年收支分析报告就提到，上半年收入与支出同步下降，同为20%左右；另外，税收下降接近30%。

上述东部县级市财政部门的数据显示，上半年，当地财政部门组织收入已经高于税务部门组织收入近两成。

“这意味着当地的收入质量不高——税收收入占比越高，一般公共预算收入的质量越高。我们本地一般公共预算收入近八成为税收，开发区的税收占比更高，近九成。若是财政部门组织收入超过税收收入，意味着有财政空转的可能，比如利用当地国企空转。”上述地方财税局长告诉记者，地方财政组织非税收入空转的一个表现就是收入数字高，但可用财力低。

上述基层县区财税部门人士解释，地方财政部门组织的收入主要是非税收入以及杂费——包括罚没收入、国企利润等；税务部门组织的收入则主要是税和几个附加费，还有残疾人保障基金等。“现在税收管理越来越严格，空转的机会越来越少，特别是一些大的税种，中央与地方还要分成，所以有些地方会虚增国企利润上缴。这也就意味着，不少地方财政部门组织的收入都是不可用财力，就是一个数字，左手倒腾右手，比如有5个亿，通过各种途径给国企，国企再当作利润上缴。”

少收少支，让企业先活下去

从各地公布的上半年财政收支情况来看，上半年财政收入整体下滑，但是第二季度开始，降幅已经收窄。

事实上，地方政府的收入来源并不多，其主要收入是税收、非税、政府性基金。其中，非税收入比较杂，如行政事业性收费、资产处置、平台融资等，政府性基金主要是卖地收入。

从财政部公布的数据来看，1-6月，全国一般公共预算收入96176亿元，同比下降10.8%。其中，中央一般公共预算收入44347亿元，同比下降14%；地方一般公共预算本级收入51829亿元，同比下降7.9%；全国税收收入81990亿元，同比下降11.3%；非税收入14186亿元，同比下降8%。

财政部国库支付中心主任刘金云在7月17日召开的2020年上半年财政收支情况新闻发布会上表示，总体看，受多重因素影响，全国财政收入下降较多。一是疫情冲击导致税基减少，以及为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施，拉低收入增幅10个百分点。二是巩固减税降费成效，前几个月增值税翘尾减收拉低收入增幅4个百分点。三是上年末延至今年初缴纳入库的税收同比减少，以及去年同期中央特定国有金融机构和央企上缴利润等使得收入基数较高，相应拉低今年全国财政收入增幅。“上面千条线，下面一根针。”“六保六稳”的执行都落在基层地方政府，不少地方政府已经感受到财力的紧张。

李笛告诉记者，现在很多支出都在全面压缩:从项目经费到部门预算、政府采购、出入境费用。压缩的背后，是一些疫情下刚性的支出。他告诉记者，现在是要求少收少支，让企业先活下去。“不然企业倒了，留着政府有什么用？”

他举例说，现在只要是企业租政府的房子，这半年租金不收；租融资平台的，减免房产税、土地使用税；还有一些机关事业单位欠了企业资金的，一定归还，不能拖欠了。

政策性因素对于地方财政的影响趋大。上述东部县级市的财政报告显示，该县的百余户重点税源税收下降10%以上。但为了促进发展，还是要筹集各类资金成立发展基金、为企业发展争取上级资金，为当地企业担保成立担保公司，为小微企业发展成立基金等。还有政策性减税降费，减免社保、医保、财政贴息等，各项支出达到数亿元。

忍痛割爱优质资产，套现用于支出

财政压力下，地方政府开始自救。

8月27日，一位水务行业的市场人员告诉记者，最近地方政府特别是县级政府突然涌出来大量的水务类TOT（移交-运营-移交）项目，让他们有点应接不暇。

该市场人员判断，这一情况的出现应该和经济下行、地方政府财力紧张有直接关系——以前捂在口袋里的优质项目，舍不得拿出来；现在不得不忍痛割爱，套现用于支出。

他负责对接的西部某县的一个水务一体化存量项目，政府要求在和公用事业局签署框架协议后，先按照评估价的50%给政府打一笔钱。“这对于公司决策和操作来说，基本是不可能的，但后来还是有其他同行吃下了这块蛋糕。”

上述市场人员在另外一个地方遇到了同样的情况：该地政府安排，要想办法找现金流、找钱，过难关。因为当地的工资基本上2-3个月发一次，此外还要应付各项扶贫检查，怕在其他工作上被扣了帽子。后来，就有咨询机构上门给当地政府推荐搞TOT项目，他们有成熟的案例，这样可以在6-8个月内拿到一大笔资金，年关能好过一点。

当地政府被说动了，安排财政局尽快论证可行性，要求国有资产管理中心梳理当地可以做存量的资产。

存量资产转让和PPP，仅仅是财政自救的手段之一。东部一位地方财政人员告诉记者，为了组织收入，先是清理了各个机关几亿元的沉淀资金，之后是便是从各方面筹集收入。比如，推进建筑房地产业以及相关上下游产业的税收控管，开展与地方收入相关税种的清理工作，将非税征管作为增加财力的重要途径，确保应收尽收。

对于地方财政而言，能够争取到的资金，不仅仅是这些。2020年为了应对疫情压力，中央提高赤字率，大幅扩大专项债，发行特别国债。其中，新增两个一万亿元更是全部给了地方政府。

一位县级市的财政人员告诉记者，上半年争取到数十亿元的上级转移支付外加专项债券等，极大地缓解了支出压力。

8月26日，财政部副部长许宏才在国务院例行政策吹风会上表示，截至8月中旬,扣除用于支持减税降费的3000亿元以外,实行直达管理的1.7万亿元资金中,中央财政已经下达了1.674万亿元。3000亿用于支持新增减税降费的,由税务部门精准落实,通过财政减收来体现；直达管理的1.7万亿元，通过财政支出体现。

未来财政压力如何？

从收入情况来看，7月份，全国一般公共预算收入同比增速达4.3%，比6月份提高1.1个百分点，连续2个月实现正增长。但对于地方财政来说，未来的压力依然很大。

中国社科院财经战略副研究员蒋震告诉记者，下半年财政政策还是与统筹疫情防控、与经济社会发展的常态化防控各项制度的运行状况高度相关，“多种复杂因素叠加，预计下半年的财政还会呈现紧平衡趋势”。

财政部部长刘昆在8月8日的第十三届全国人大常委会第二十一次会议上报告今年以来预算执行情况时提出，坚决落实政府过紧日子要求，全力支持保就业、保民生、保市场主体，除疫情防控、应急救灾事项外，预算执行中一般不再追加预算。

刘昆还提到，积极推动省以下政府财政事权和支出责任划分改革，落实更大规模减税降费。

李笛认为，财政收支的压力还会持续加大，但令他更担心的是财政分化后的经济状况的分化。“去了四五个地级市调研，某些行业原来以为会受疫情影响很大，结果不仅没有萎缩，行业反而集中了。经济好财政好的地方，可以花钱花时间去培育市场主体，比如发达的可以培育100家，损失80家，成功20家；但欠发达的地方的财政资金每年只能忙于‘六保六稳’。”

（应受访者要求，李笛为化名）