在中国城镇化高速发展的过程中，全国各地方政府几乎都在如火如荼地进行新区建设。在这一片喧哗和热闹中，各方面开始担心一些新区的大投入、高负债、低效益的风险。

2013年11月，由著名经济学家、中国（海南）改革院长迟福林带队的国家综合配套改革试验评估组来到湖南长沙大河西先导区，对长株潭两型社会建设综合配套改革试验区五年来的改革发展建设进行第三方评估。

评估组一行通过查阅资料、实地考察和专题座谈，在了解先导区的发展历程后，对其建设成效给予高度肯定，特别是对先导区大投入、高效益、低负债的开发运营表示赞赏。

2013年长沙大河西先导区管委会实际完成财政总收入250亿元，相对于成立之初的2007年不足5亿元，同口径增长50倍，可变现的优质资产总额从零达到680亿元，资产负债率仅为42%。先导区的这一奇迹是如何创造的，我们试图从经济的角度来解读。

精确定位

长沙大河西先导区主要负责人在回顾先导区五年走过的历程时，发出一个感慨：“一座新城的建设，战略比战术重要，定位比规划关键。”

5年来的实践证明，长沙市委、市政府和大河西先导区管委会对于先导区的战略定位是正确的，做对了三件事情：精确确立了开发区域、正确把握了阶段重点、科学选择了产业方向。

城市的生长是有其内在规律的，需要依托老城区的辐射，有一定的产业、文化发展基础和生态承载能力。

长沙的决策者通过反复比较论证，把眼光投向了与老城区一江之隔的湘江西岸，这里经济腹地广，拥有长沙高新区等产业园区，湖南大学、中南大学、湖南师范大学聚集在此，产业基础和文教优势明显。

按照市委、市政府确定的整体战略，先导区在全面规划和推进1200平方公里规划区范围内生态环境及交通基础建设的同时，不分散财力，将先期开发重点集中在以岳麓山为中心100平方公里范围内，依托湘江和河西老城区规划建设了14平方公里的梅溪湖国际新城一期、19.8平方公里的洋湖生态新城和6.7平方公里的滨江商务新城。

同时提出了加快三大片区成熟，尤其是完善公共配套和产业支撑，按照“打造两型社会标杆、建设高端品质新城”的目标，从洋湖向南推进23平方公里，建设大王山旅游度假区；从梅溪湖国际新城一期向西推进18平方公里，建设梅溪湖国际新城二期，形成100万新增人口的承载力。

产业发展是一个新城成功的关键，先导区领导班子针对全国产能过剩的大背景，提出了支持工业园区升级，扩大需求市场的产业发展思路，不搞低水平重复建设、不搞低层次同质竞争，要在区域经济分工中占据高位，在产业链条中占据高端。

先导区的建设者通过调研发现，由于现代服务业发展滞后，生产生活服务配套跟不上，高新区等园区的企业留不住人才，影响了企业的发展，制约了产业的转型升级和做大做强。

先导区明确把以现代服务业作为管委会全力推动的产业的发展方向，坚持以需求为导向，大力发展科技创新、金融商贸、文化旅游、会议会展等高端产业。

面向全国乃至全球市场创造非地域性需求，突破区域内需求的“天花板”。

五年来，先导区管委会共引进建设高端现代服务业项目50多个，包括投资50亿元以上的项目5个，投资10亿元以上的项目25个。

大王山旅游度假期区是先导区大手笔打造的一个大型旅游产业项目，长沙做为中部交通枢纽城市，有着发展旅游产业的有利交通条件，但一直缺大型旅游项目，他们认为，旅游产业是一个需求旺盛的朝阳产业，湘江西岸的坪塘地区有山、有水、有洲、具有发展旅游业的自然条件。

从2013年开始，他们通过精心策划和规划，启动了总投资200亿元的大王山旅游度假区建设，冰雪世界、巴溪洲水上公园、湘军文化园等项目全面开工，将在今后两三年内全部建成。

规模投入

市场经济之所以可以创造比小农经济大得多的生产力，关键是通过聚集形成规模，通过规模形成效益。

五年来，先导区坚持大片区开发、高强度投入和大项目带动，走出了一条以规模降成本、提效益、赢竞争的城市运营之路。

在以往的城市开发中，由于受资金的制约，往往开发规模以几百亩或千亩为限，这种多点式的鸡窝状开发建设，造成学校、文化、医疗、绿地等方面的公共服务开发商不愿配套，政府无力配套，不断形成新的城中村。

为避免这种传统开发的弊端，5年来，先导区坚持整体规划、成片实施。梅溪湖国际新城的开发就在14平方公里进行整体拆迁、整体推进，区域范围内的农民整村、整组拆迁，房屋、田地、山林一次全部征收，安置区统一规划建设，就业生活统一安排，农民乐于接受，区域内3所义务制学校、4所公园同时建设，全部在2年内建成。

城市建设投资最忌“添油”战术，必须集中大规模的投入，用他们的话说，把所有的炮弹扔在一个山头，才能达到预期效果。受发展阶段、认识水平、经济实力的局限，许多地区的城市经营都经历了递进的几个阶段：第一个阶段是以地回报；第二个阶段是协议出让，也就是“生地”出让；第三个阶段是熟地出让，也就是在完成简单“三通一平”后再进行拍卖。先导区说自己搞的是第四代产品，就是综合配套，在完成拆迁、道路基础设施、生态景观工程建设和高标准教科文卫公共服务配套后再出让土地。这种开发模式，一次性投入很大，以梅溪湖国际新城和洋湖生态新城来看，两个片区一级开发的投入已经达到每平方公里18亿元和20亿元，初期一次性投入都达到近100亿元。先导区的建设者认为，大投入小风险，小投入大风险。土地是商品，深加工才能带来大增值，他们的理念是不能把有限的宝贵的土地资源作为原料卖了，要把它加工成产品，甚至是精品来卖。投入产出是成正比的，5年来,先导区共出让经营性土地128宗9790亩，实现出让收入491亿元，溢价达66亿元，每宗土地平均竞价15次以上，平均土地价格从成立之初不足90万元/亩，提高到600万元/亩。

快速推进

先导区的建设者明白，市场经济是“眼球经济”。根据经验和规律，一个新区如果在三年内见不到大的成效，将迅速地淡出人们的视野，不可逆转的被边缘化；如果不能实现项目的快速建成和运营，不能实现资金的快速周转，结果大投入造成高负债，不用说赢利，巨额的财务成本也会把资金链压断。五年来，先导区坚持把速度视为生命，把时间视为金钱。

先导区提出了“求知敏行、守正出奇”的文化理念。5年来，先导区建设发展的一大法宝就是快，与时间赛跑，始终用自我加压的办法，形成在目标上领先一步、气势上胜人一筹的工作态势。快，单靠蛮干不行，还要有智慧，敢突破。大面积的新城片区开发一般是按照先完成土地利用总体规划和城市建设规划修编和审批，再征地报批、再拆迁后才正式开发建设。

按照这个程序，完成一个片区的前期工作，快则三年，慢则五年。先导人深知，一个新区的开发，慢不得，等不起。为提升建设速度，先导区充分发挥综合配套改革的体制优势和市委、市政府授予的先行先试的探索权力，在坚持群众自愿和绝不违法用地的前提下，创造了协议拆迁的新办法。

梅溪湖和洋湖在开发之初尚未纳入城市建设总体规划和土地利用总体规划，2008年，先导区运用改革举措，按照多规合一的方式修编土地利用规划和城市建设规，同步上报征地计划。

先导区从2008年6月挂牌成立到启动大规模的项目开工建设，仅用了一年时间，相对于传统开发模式至少缩短了2年以上的开发周期。

不能把项目的时间耽误在漫长的行政审批过程中，这是先导区管委会的一条硬性要求。先导区管委会实行的是大部制，编制内干部不到100人，审批人员仅为30名，却担负着河西地区的土地、规划、建设、环境等原由12个市直部门数百名工作人员行使的45项行政审批权。

如果按照传统的审批模式，先导区不仅已有的体制优势将丧失怠尽，而且将根本无法运转。怎么办？向改革要出路。5年来，先导区实施了3轮行政审批制度改革，将规划建设审批流程从串联变为并联，将规划和报建图前置审批委托给社会中介机构行使，将规划设计审查环节的初步设计评审和可研评审进行合并，规范方案设计的深度，审批时限从最初的220日缩减到42日，部分审批事项缩短为15个工作日以内，行政审批时限平均缩短了80%以上，成为全省审批效率最高的地区。

同时，还在全省率先探索了建设工程分部审批、规划许可前置、缺项审批制度、项目建设施工分阶段许可等一系列制度创新，对重大引领性项目另外实施行主动协办、限时快办、全程督办”的绿色通道制度。这些改革创新举措的实施，不仅没有造成监管的缺失，而且极大地降低了投资的商务成本，造就了项目建设的高速度。

合作共赢

人们常常称经济建设为“主战场”。诚然，经济发展和战争有许多共通之处，但其本质区别在于战争是零和游戏，而市场经济却可以实现双赢和多赢。5年来，先导区充分发挥市场和政府两只手的作用，以政府投资带动社会投资，以基础设施建设带动产业发展，通过银企合作、央地合作、政企合作、上下合作，奏响了一首大气磅礴的合奏交响曲。

新区建设需要巨额资金，在缺少资本金和抵押物的情况下，如何得到银行的信赖与支持，这是先导区面临的第一个棘手的问题。2008年底，先导区负责人找到湖南省建设银行，同他们共商了一个全新的合作模式，由先导区以应收账款质押的方式贷到了第一笔款4.5亿元。信用成为先导区与银行合作的基石，5年来，先导区在与银行的合作中，本着既对银行负责又对自己负责的精神，主动加强风险内控体系建设，严格控制资产负债率，不把贷来的钱当做赚来的钱，利息一分不少、本钱按时偿还。正是这种对信用的坚守，先导区得到了银行的高度信任，而银行也在与先导区的合作中获得了收益。先导区成立以来，累计融资537亿元，融资峰值208亿元，已累计偿还贷款本金300亿元，利息67亿元，兑现了利不少一分，本不延一天的承诺。2013年，金融机构给先导区的授信额度达60.6亿元，而先导区根据自身需要只贷了8亿元。在许多金融机构贷款利率上浮的情况下，商业银行均按基准利率向先导区放款，政策性银行还下浮利率4%。

先导区的建设者也认识到，市场经济条件下，城市建设不由政府唱独角戏，必须发挥企业作为市场主体的作用。先导区的建设从一开始就积极寻找战略合作伙伴，依托战略投资者的资金、技术、管理等方面的优势，加快新区建设速度，提升新区建设品质。2010年6月，在前期聘请世界四大会计师事务所之一的普华永道进行片区投入产出分析的基础上，经过精心策划的梅溪湖国际新城项目一经推出，迅速吸引了包括央企、上市公司在内的国内外众多知名企业的广泛关注。2011年1月，通过公开、公平、公正的竞价，先导区与中化集团旗下方兴地产达成整体经营权合作开发协议，成功实现梅溪湖的整体招商。方兴地产两年多的时间，投入资金达200亿元，为梅溪湖国际新城的快速建设注入了强大的动力。

先导区管委会始终把自己定位于一个建设的推动者，企业的服务者的角色，反复在干部中强调“为客户创造价值”的理念，注重为招商项目提供全程保姆式服务，建立包括征地拆迁、用地、行政审批等方面的问题销号制，将项目建设中的问题逐一列出，解决一个问题销一个号，仅2013年下半年以来就为社会投资企业解决了80多个问题，有力地促进了项目的迅速启动、迅速建设。11月5日，步步高•新天地（梅溪湖）项目开工，由此拉开这个总建筑面积约 60万平方米、湖南最大的国际城市综合体的建设序幕。据步步高集团董事长王填介绍，这个项目从拿地到开工，仅用了3个月时间，期间先导区管委会共为项目协调解决了20多个问题。优越的投资环境使先导区成为了资本追逐的高地，这片充满希望和商机的热土风生水起。5年来，先导区管委会共引进各类投资项目2000多个，实际引进资金2000亿元，项目个数和到位资金占全市的50%。

先导区的建设始终得到省市党委、政府的强有力的支持。省委书记、省人大常委会主任徐守盛每年至少有两次到先导区指导工作，省委常委、市委书记易炼红到长沙工作后，半年时间内就先导区建设进行了5次调研和专题部署。5年来，先导区始终依靠市委、市政府，服从和服务于全市发展战略，赢得了市委、市政府的高度信任和持续支持。市委、政府不仅从战略定位、规划设计、体制机制等宏观层面给予指导，而且从建设资金、重点项目、产业引进和招商引资等层面给予倾力支持。市政府从2008年到2013年，每年投入先导区建设资金5亿元，并明确从2008年起10年内先导区范围内市级税收新增部分留存先导区建设。着眼于先导区战略的实施，投资近80亿元建设湘江综合枢纽和营盘路隧道，并与先导区管委会共同出资建设大河西综合交通枢纽，福元路大桥、湘府路大桥、南湖路隧道、地铁2号线等跨湘江通道，打通河东与河西的联系。

按照长沙市委、市政府明确的体制，由先导区统筹区域内的国土、规划、环境、改革和重大项目建设，但同时它又和区域内的区县政府一样，是一个利益主体。如何打消区县的顾虑，让他们感到不是来争权的，不是来夺利的，而是来帮助发展的。先导区从一成立开始，就旗帜鲜明地向区县宣布，不上收县区一寸权、不上收县区一分钱，与区县共享发展成果。作为先导区核心区的岳麓区地方财政收入从2008年的11亿元增加到2012年的41亿元，2013年有望突破50亿元，增幅居全市各区县之首。而岳麓区也积极支持先导区项目的拆迁，四大家领导全部联系先导区的重点项目拆迁，抽调2000余名干部投身在先导区项目拆迁的第一线，占全区干部总数的三分之一。

做大预期

市场经济条件下，土地价值是由未来的收益决定，而不是由过去的成本决定。5年来，先导区坚持以规划创造预期，以活动扩大预期，以项目建设兑现预期，把市场预期做大，通过市场机制把未来的预期收益贴现，让未来的预期收益转变为当前的滚滚财富。

一个城市的规划决定一个城市的未来，影响投资者的预期。先导区在规划编制上有一个重要的指导思想，首先要带着理想、怀着梦想来做规划，然后再去考虑落地，用他们的话来说，先上天，后入地。他们坚持对规划编制的大投入，以国际化的视野，邀请世界一流的规划设计团队，编制了空间发展战略规划、重点建设区域的控制性详细规划以及产业发展、交通体系、生态环境保护、市政设施等专项规划，各项规划互相衔接、彼此融合、动态提升，确保了规划的高水平、高起点。梅溪湖的总体规划，由国际顶级规划团队美国KPF公司进行概念性规划设计后，又邀请美国阿特金斯公司进行优化。大王山旅游度假区的城市设计由美国GENSLER建筑设计事务所编制和优化。梅溪湖国际文化艺术中心、大王山冰雪世界、渔人码头等引领性、标志性单体建筑由扎哈哈迪德、汉斯霍莱因、蓝天组等世界顶级设计事务所反复深化设计。2013年，先导区又按照长沙市委、市政府提出的“打造两型社会标杆、建设高端品质新城”的新要求，在原有规划的基础上，进一步从交通体系、生态环境、产业发展、功能配套等四个方面对规划进行了提升和优化，始终坚持在规划理念上的高标准、高水准和领先的优势。

先导区成立以来，坚持把举办有规模、有质量、有影响的经济文化活动，作为树立品牌、吸引人气、升温预期的主要途径。一年一度的梅溪湖国际文化艺术周邀请了22个国家的30余支高水准的艺术团队参演，14个国家的30余名大使、领事参加，成为湖南高雅艺术的品牌，树立起了先导区开放、时尚、高雅的形象。一年一度的梅溪湖国际灯光节暨元宵灯会将传统的灯笼注入了全新的声、光、电技术，按照法国里昂、德国柏林、澳大利亚悉尼等知名国际灯光节的标准打造，吸引了上百万观众参观。梅溪湖国际新城的影响力和知名度迅速在省内外树立起来。2013年，到先导区考察学习的团队达900多批次。