经济观察报 评论员 谢良兵 在11月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

虽然具体修改条款还未可知，但专家推测修改的主要内容是提高征地补偿数额，补偿额度至少为现行标准的10倍。这被认为是让农民真正参与城市化过程中利益分配的开始。

过去20多年里，农民从来都不是城市化红利的分享者。按照现行土地管理法第四十七条的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这意味着，一亩地征收补偿不超过6万元，折合补偿不足每平方米100元。

政府在以如此低的价格征收之后，通过招拍挂转手能轻易地从地产商那里获取数百倍的利益。这种巨大利差导致的后果，一方面是“公共利益”泛化，地方政府对土地财政的依赖性越来越强；另一方面是农民的权益严重受损。

国务院发展研究中心的一项调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者占40%到50%，政府占20%到30%，村级组织占25%到30%，而农民拿到的补偿款，仅占整个土地增值收益的5%到10%。

这一巨大利差也让地方政府和企业偏离了理性轨道，同时扭曲了市场经济，最终导致社会越来越不稳定。近年来，土地征收中的各种暴力血腥事件频发就是例证：地方政府不惜暴力强拆，而农民则不得已用脆弱的血肉之躯反抗强拆。

因此，一个共识是，土地征收制度必须进行改革。刚刚结束的中共十八大上，征地制度改革被首次写进了中共党代会报告。中共十八大报告指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”

但是，仅仅提高征地补偿数额显然不够，这并未触及土地制度改革的核心。核心应该是对农村集体土地进行确权，让土地有明确的产权归属。只有在确权的基础之上，农民才能成为在市场中有议价能力的谈判主体，才能真正保障农民的权益。

现有的法律法规对农村集体土地的所有权归属偏向“模糊”。这种“制度模糊”，在改革之初解决了发展的问题，但随着城市化的不断深入，利益分配日益悬殊，处于分配环节中最弱势位置的农民开始发出抗争的声音，归属问题不能再被绕开。

因此，抛开所有制之争，让农民拥有支配自己土地的权利，方能真正保证收益。也就是说，要让农民做土地的真正主人。提高征地补偿标准是让农民做主人的开始，其前提是给集体土地所有权“确权发证”，这是征地补偿的依据。在此基础上，再让农民遵照自愿原则，依照利益也就是市场的引导来进行土地流转。

这应该是未来土地制度改革的方向。四川成都等地进行的土地制度改革实验至少已经实现了对农民权益的保障，这种保障首先来自于土地确权的有效实施；其次是农村生产资料要素进入市场后，农民真正成为城市化过程中的决策主体和利益主体。

让农民做土地的真正主人，拥有对土地自由流转的权利，才能让市场起作用，有效配置土地资源。也唯有此，才能真正保护耕地，有效推进城市化进程，才能如十八大报告中所言：“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。”