陈继瑜/文 食品安全管理问题，在各个国家的历史上都有不同的 食品安全管理危机问题，在上个世纪的初期至今，美国人的各种食品安全危机也是层出不穷、五花八门，劣质的香肠、毒药胶囊、毒草莓等等食品公共安全危机，促使美国人不得不认真反思其整个社会的食品安全管理。同时我们也注意到最近十年食品安全管理，美国、新西兰等国家的新公共管理改革的整治背景下，其中美国、加拿大等国家在政府管理方面的发展带动了公共管理具体事项突破性性变化，在食品监管领域，其倡导“基于科学的现代化监管”理念，普及推广各种现代技术的广泛应用，力求以人为本，以更加节省的公共资源、精简有效的程序、于公众良好的沟通互信、和非政府组织的良好协作、减少政府部门职能交叉、杜绝推诿扯皮等手段达到高效的食品监管目的。这对于我们今天的食品安全监管工作，也是一种比较研究的对象，其管理思维对于今天浙江工商系统的食品安全监管具有一定的学术研究价值。
一、美国食品安全管理的八个原则
经历了众多的食品安全问题之后，美国人在食品安全管理方面对其所有的问题进行了反思，并针对潜在的食品安全管理风险逐一进行风险排查，并总结出了食品安全管理的八个原则：
（一）、风险管理必须采用一个具有结构化的方法；具体步骤如下：
1、 风险评估；
2、 风险管理的选择评估；
3、 执行管理决定；
4、 监控；
5、 审查。
（二）、在食品风险管理决策中首先考虑人体的安全、健康。即将人的安全、健康作为任何决策的第一优先等级，其他的经济、官僚、效益、技术、社会风俗等因素置于第二、第三及后续优先等级。
（三）、风险管理和决策、执行应该透明；
（四）、风险评估政策的决定应该作为一个特殊的组成部分包括在风险管理中；
（五）、风险管理应该通过“风险管理、评估的功能独立性”，以确保风险评估过程的科学完整性；
（六）、风险管理者必须考虑风险评估过程中潜在的不确定性；
（七）、在风险管理过程中所有的方面，应该包括和消费者及其社会团体之间的有效沟通；
（八）、风险管理应该是一个把风险管理决策中评价和审查中所有新产生的信息都囊括在内在的连续过程。
二、中、美两国食品安全监管“比较分析”
就食品安全的结构化方法而言，美国的上述原则内涵的是一个闭环的、相互制约的管理控制系统。其将食品安全的“风险识别、管理路径最优化抉择、管理中枢决策执行、随机干扰控制、绩效评估”等五个环节一并纳入到整个结构化的方法中。对比我们目前的食品安全管理工作，其主要的执法依据是《食品安全法》及其相应的配套措施，我们的所有的风险管理，没有采用上述类似的“结构化的管理方法”。没有在食品安全管理方面构成一个有效的基于风险的“管理控制系统”，同时我们对于食品安全管理的着眼点没有聚焦于整个社会的公共利益控制上，相应的部门协同管理缺乏有效的、统一的合同作业秩序。
其次，在食品安全决策思维逻辑方面，美国上述原则其背后的管理逻辑是“优先等级”划分问题。即将社会每个公众的生命、健康作为公共管理的第一优先等级。其他的经济成本、职权划分、绩效评估、人文风俗放在次要的优先等级。充分体现其以人为本的价值理念。对应我们的食品安全监管，我们首先考虑的是职权划分，其次才是群众健康。在整个食品安全管理社会格局中，构成“铁路警察各管一段”、“九龙治水”、“四顶大盖帽管不了一个臭葡萄”等诸多食品安全监管的现实。这一点我们的立法如《食品安全法》中没有明确要求各个职能部门将公众的生命安全、健康置于政府管理的第一优先等级，而是过多了强调了部门利益划分的准则，最终导致了罔顾公共利益、推诿扯皮事实的发生。另外，美国人在管理过程中，充分运用了新公共管理改革的成果，将经济管理领域的诸多方法，纳入到整个监管绩效评估过程中，如统计学的概率分布、等级全息建模（HHM）,大大压缩了监管的成本，并提高了社会食品安全监管的绩效。这些领域我们未来的工作，应该强化国外有效管理成果的借鉴和普及。
第三、在整个食品安全风险控制管理方面，美国人将各种食品安全监管的常识、政府决策依据、对公众予以普及，让公众明晰整个政府部门管理的利益关切点，将法律、食品安全公共政策的执行预期结果告诉广大公众，在食品安全公共关系建设方面，美国人始终将“政府和公众利益”捆绑在一起，藉此进一步加深政府和公众之间的信任。同时政府借和消费者、各种团体、非政府组织的沟通，将其相应的技术信息、利益关切点、风险控制建议，一并纳入到政府的管理决策过程中。在上述领域，我们的工作经济停留在“宣传到位”四个字上面。如何谋求政府食品安全公共关系的最大绩效、如何让百姓相信政府的执法行为是卓有成效的、如何让群众相信“食无忧”的环境是有数字绩效保障的等工作相对滞后。同时我们的管理决策，在采纳各种团体、非政府组织专业化、合理化建议方面相对不足，在构建“开放式的食品安全信息管理格局”方面有待改善。
第四、食品风险评估政策，在各个国家的管理中，实际上牵涉到“评估机构——管理机构——公共利益”的三方博弈，美国人的管理思维是：将食品风险评估工作和食品管理工作予以“两权分离”，将两个管理功能予以相对独立，最大限度减少“风险评估和风险管理”两者的利益纠葛，藉此保障社会公共利益的最大化。我们《食品安全法》第二章中，食品风险的安全评估和食品安全的管理职责没有进行“两权分离”，最终的结果相关职能部门，既当“运动员”（执法），又当“裁判员”（风险管理评估绩效），某些部门在面对存在的、客观的食品风险时“睁眼说瞎话”，为了部门利益滥用评估职能，管理部门“掩耳盗铃”，都说自己的管理是到位的。因此未来的《食品安全法》在上述领域必须予以修改，将风险评估的权力交由非政府组织或者独立的政府评估机构，并辅助以客观事实的新闻独立报道的自由，以确保公共利益最大化。
第五、在风险的不确定性管理方面，美国人的办法是将各种潜在的、不确定的风险，以定量分析的形式做出书面报告，其中涵盖概率论、统计学、计量经济学、运筹学等多学科的应用成果，并将风险予以归纳、建模分析，并且预判其未来发展趋势，上述分析报告直接交给决策者提供最直接的定量分析依据。相对我们目前的风险不确定性管理，基本上局限在定性的文字分析领域，定量的食品安全风险管理几乎没有，这个方面反差极大。这样对于未来我们的食品安全管理、管理控制系统建设、危机应对等工作相当不利。
第六、风险管理作为一个“连续时间序列”的管理过程，美国人认为政府在食品安全整个事件的管理过程是一个信息管理的过程，其潜意识中《控制论》、《系统论》、《信息论》三种意识很强烈，其管理运用、借鉴了“项目管理”、“全面质量管理”等若干思路，充分、及时掌握各个方面的信息，着眼于社会系统控制，力戒政府决策的信息不对称问题，不论“事前管理、事中监督、事后总结”三个环节，认真做好每个细节，注重各个环节的监管绩效“质量”，应该对整个管理产生的各种社会效应进行控制，确保食品安全管理的“目标——战略——策略”三者（即OST）相统一。相对我们目前的食品安全决策而言，我们更多的是沿袭了马克思韦伯的官僚逻辑，运用上述“三大论”的意识不是太明显，同时对于信息的“时效性”要求不高，没有一种对食品安全的“连续时间序列”（ETS）的认识，同时在食品安全管理的OST三者衔接领域有待进一步完善。
日前，胡锦涛总书记在“两院院士大会”上说：“实现创新驱动发展，最关键的是要促进科技与经济紧密结合，既要从经济社会发展需求中找准科技创新主攻方向，又要把科技成果迅速转化为现实生产力。”他山之石，可以攻玉。就中美两国的食品安全管理比较研究而言，美国的“基于科学的现代化监管”方法值得我们借鉴，这有利于我们从经济社会发展需求中找准食品安全管理的最优路径，把各种科技成果迅速转化为食品安全监管的现实生产力。
